von LPD Christoph Keller M.A., HSPV NRW Abteilung Münster

1. Einleitung

Seit Jahren halten die Diskussionen um ein (schärferes) Verbot insbesondere von Messern an bestimmten öffentlichen Orten bundesweit an. Insbesondere nach dem islamistischen Terroranschlag am Abend des 23.8.2024 in Solingen beim ersten Tag des Stadtfestes „Festival der Vielfalt“ zum 650-Jahre-Jubiläum, bei dem drei Menschen getötet, acht weitere verletzt wurden, davon vier lebensgefährlich,[1] entbrannte eine kriminalpolitische Diskussion, die indes nicht immer von sachlichen Erwägungen gekennzeichnet war. Angesichts immer wiederkehrender Ereignisse, bei denen Menschen durch den Einsatz von Messern oftmals schwer oder gar tödlich verletzt werden, dürfte der Handlungsdruck weiterhin hoch bleiben. So sah sich die Stadt Hannover angesichts einer deutlich gestiegenen Zahl von Angriffen mit Messern bereits Ende 2022 dazu veranlasst, eine „Verordnung über die Einführung einer Verbotszone über das Führen von Waffen, Messern und gefährlichen Gegenständen in der Landeshauptstadt Hannover vom 24.11.2022“ zu erlassen. Diese am 9.12.2022 in Kraft getretene Rechtsverordnung (im Folgenden: HVO) verbietet das Mitführen von Waffen, Messern mit feststehender oder feststellbarer Klinge mit einer Klingenlänge über vier Zentimeter und von gefährlichen Gegenständen in näher bezeichneten Bereichen Hannovers in der Zeit zwischen 21:00 Uhr und 6:00 Uhr. Aber in anderen deutschen Städten scheint ein ähnlicher Handlungsbedarf zu bestehen, wie die zunehmende Einrichtung vergleichbarer Waffen- und Messerverbotszonen verdeutlicht, z.B. in Hamburg,[2] Frankfurt a.M.[3], Düsseldorf (Altstadt[4]) oder Köln (u.a. Ringe)[5]. [6] Es gilt, nicht nur die bestehenden Möglichkeiten auszuschöpfen, um die objektive Sicherheitslage, sondern auch das Sicherheitsgefühl der Bürger zu verbessern.

2. Waffenrechtsänderungsgesetze 2007 und 2020

2.1 Gesetzesgenese[7]

Die Einrichtung waffenfreier Zonen wurde auf Grund einer von Hamburg angestoßenen Bundesratsinitiative[8] durch das Gesetz zur Änderung des Waffengesetzes vom 5.11.2007 (2. WaffGÄndG)[9] im WaffG durch § 42 Abs. 5 implementiert. Hintergrund waren eine Reihe von Gewaltdelikten auf St. Pauli (Reeperbahn), bei denen unter Verwendung von Waffen Menschen getötet oder verletzt wurden.[10] Die Gesetzesinitiative und die ihr zugrunde liegenden Bedürfnisse der Praxis fokussieren sich vor allem auf Hieb- und Stoßwaffen, die grundsätzlich keiner Führensbeschränkung unterliegen. Das Führen von Schusswaffen hingegen unterfällt im Allgemeinen ohnehin der Waffenscheinpflicht.

Seit 2007 können auf der Grundlage des § 42 Abs. 5 Satz  1 WaffG die Landesregierungen durch Rechtsverordnung das Führen von Waffen auf bestimmten öffentlichen Straßen, Wegen oder Plätzen allgemein oder im Einzelfall verbieten oder beschränken, soweit an dem jeweiligen Ort wiederholt Straftaten unter Einsatz von Waffen oder Raubdelikte, Körperverletzungsdelikte, Bedrohungen, Nötigungen, Sexualdelikte, Freiheitsberaubungen oder Straftaten gegen das Leben begangen worden sind und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass auch künftig mit der Begehung solcher Straftaten zu rechnen ist. Voraussetzung für die örtliche Anknüpfung ist ein bereits und prognostisch kriminalitätsbelasteter Ort in Bezug auf die in der Norm aufgezählten Deliktsarten.[11] Es genügt für diese Orte, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass das Verbot oder die Beschränkung zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit erforderlich sind. Damit sind besonders stark frequentierte Orte gemeint, bei denen wegen der Vielzahl der dort befindlichen Menschen eine erhöhte Wahrscheinlichkeit besteht, dass sich die Gefahren, die von Waffen ausgehen, realisieren, z.B. Einrichtungen des öffentlichen Personenverkehrs, Einkaufszentren, Veranstaltungsorte, Jugend- und Bildungseinrichtungen.[12]

Hintergrund der Länderöffnungsklausel zur Einrichtung waffenfreier Zonen waren zunehmende Probleme, insbesondere das Mitführen von Hieb- und Stoßwaffen.[13] Insbesondere in Großstädten haben sich „kriminalitätsgeneigte Viertel“[14] herauskristallisiert, die durch überdurchschnittlich viele Straftaten unter Einsatz von Waffen oder aber andere Gewaltdelikte wie Raub, Körperverletzung usw. in Erscheinung getreten sind.[15] Aufgrund der Ermächtigung (§ 42 Abs. 5 WaffG) und i.V.m. den polizeirechtlichen Befugnissen der Länder kann bereits das bloße Mitführen von Waffen und gefährlichen Gegenständen in bestimmten Gebieten untersagt werden.[16]

42 Abs. 5 WaffG erweitert den Anwendungsbereich gegenüber der bisherigen Begrenzung auf Schusswaffen, Hieb- und Stoßwaffen dahingehend, dass nunmehr alle Gegenstände, die Waffen im Sinne des Waffengesetzes sind (§ 1 Abs. 2), vom Verbot erfasst sind. [17] Die frühere Begrenzung des Verbotes auf Schusswaffen, Hieb- und Stoßwaffen existiert seit 2002 nicht mehr, wegen der Bezugnahme auf § 1 Abs. 2 sind alle Gegenstände erfasst, die Waffen im Sinne des Waffengesetzes oder solchen gleichgestellt sind.  Dagegen ging die  Bundesregierung seinerseits unzutreffenderweise davon aus, dass auch das Verbot des Führens gefährlicher Gegenstände, welche nicht Waffen i.S. des WaffG sind (bis Baseballschläger, Äxte, alle Arten von Messern usw.) durch Rechtsverordnung auf die Ermächtigungsgrundlage des § 42 Abs. 5 WaffG gestützt werden kann.[18] Dieses kann aber nicht auf die in § 42 Abs. 5 enthaltene Ermächtigungsgrundlage gestützt werden.[19] Ggf. ist dann auf die Polizei- und Ordnungsgesetze der Länder zurückzugreifen.[20]

Aufgrund eines Gesetzesantrags der Länder Niedersachsen und Bremen vom 7.5.2019[21] wurde im Gesetzgebungsverfahren durch die Beschlussempfehlung und den Bericht des Ausschusses für Inneres und Heimat (4. Ausschuss) § 42 Abs. 6 WaffG eingefügt,[22] der durch das 3. WaffRändG 17.2.2020 am 20.2.2020 in Kraft trat.[23] Die Überschrift des § 42 WaffG wurde (nochmal) geändert.[24] Die Einrichtung von Waffenverbotszonen wurde ausdrücklich genannt. Durch dieses WaffRÄndG 2020 wurden mit § 42 Abs. 6 WaffG die Landesbehörden ermächtigt, an bestimmten öffentlichen Orten und in Einrichtungen mit öffentlichem Verkehr auch Verbotszonen für Messer eingerichtet werden (Waffen- und Messerverbotszonen).  Umfasst werden sollten Messer, die keine Waffen im Sinne des WaffG sind (z.B. Messer mit feststehender oder feststellbarer Klinge mit einer Klingenlänge über 4 cm). Der Grund liegt darin, dass sich diese Messer besonders dazu eignen, als Hieb- oder Stoßwerkzeuge missbraucht zu werden und geeignet sind, schwere Verletzungen innerer Organe in Bauch- oder Brusthöhle beizubringen.[25]

Nach § 42 Abs. 6 Satz 2 WaffG sollen die Landesregierungen in der Rechtsverordnung eine Ausnahme vom Verbot oder von der Beschränkung für Fälle vorsehen, in denen für das Führen der Waffe oder des Messers ein berechtigtes Interesse vorliegt. Dies kann gem. § 42 Abs. 6 Satz 3 WaffG z.B. vorliegen bei Inhabern waffenrechtlicher Erlaubnisse, Anwohnern, Anliegern und dem Anlieferverkehr. Damit sollen ein Verbot und die mögliche Sanktion alltäglicher Verhaltensweisen, etwa das Mitführen eines Messers durch Handwerker oder Angler, oder die Benutzung eines Messers beim Restaurantbesuch, vermieden werden.

2.2 Verordnung zur Übertragung von Ermächtigungen aufgrund bundesgesetzlicher Vorschriften (Subdelegationsverordnungen)

Für ein über § 42 Abs. 6 WaffG hinausgehendes Mitführverbot von sonstigen gefährlichen Gegenständen (z.B. Baseballschläger, Tierabwehrsprays), die nicht schon von einer Waffen- und Messerverbotszone erfasst werden, wurden etwa die Kommunen in Niedersachsen auf Grundlage von § 55 Abs. 1 NPOG in die Lage versetzt, eine Gefahrenabwehr- oder Polizeiverordnung erlassen, sofern dies der Abwehr einer abstrakten Gefahr dient.[26] So handelt es sich bei der von der Stadt Hannover erlassenen HVO um eine sog. Sammelverordnung, weil sie sowohl das Mitführen von Waffen und Messern mit feststehender oder feststellbarer Klinge mit einer Klingenlänge über vier Zentimeter nach § 42 Abs. 6 WaffG als auch von sonstigen gefährlichen Gegenständen nach § 55 Abs. 1 NPOG verbietet und damit insgesamt auf zwei Ermächtigungsgrundlagen beruht.[27] Während durch die bundesgesetzliche Regelung des § 42 Abs. 6 Satz 1 WaffG zunächst nur die Landesregierungen zum Erlass einer Waffen- und Messerverbotszonenverordnung ermächtigt werden,[28] wird die Stadt Hannover hinsichtlich des Verbots gefährlicher Gegenstände unmittelbar durch § 55 Abs. Nr. 1 NPOG zum Erlass einer Polizeiverordnung ermächtigt.

42 Abs. 6 Satz 4 WaffG lässt jedoch die sog. (Sub-)Delegation zu, also die mehrfache Übertragung der Ermächtigung auf andere Behörden. Die Niedersächsische Landesregierung hat davon Gebrauch gemacht, sie hat ihre Rechtssetzungsbefugnis mit § 1 Satz 1 Nr. 2 Subdelegationsverordnung (SubdelVO) auf das Niedersächsische Innenministerium übertragen und diesem in Satz 3 die nochmalige Übertragung erlaubt hat. Auf dieser Grundlage hat dann das Niedersächsische Innenministerium mit § 5 Abs. 2 Durchführungsverordnung zum Waffengesetz (DVO-WaffG) die ihm übertragene Rechtssetzungsbefugnis nochmals auf die Kommunen übertragen. Die Stadt Hannover kann deshalb auch ein Waffen- und Messerverbot nach dem WaffG verordnen.[29]

2.3 Zitiergebot für Rechtsverordnungen

Das verfassungsrechtliche Zitiergebot für Rechtsverordnungen verlangt, dass in einer Rechtsverordnung diejenige Rechtsgrundlage anzugeben ist, die zu ihrem Erlass ermächtigt. Zweck des Zitiergebots ist es, „(…) die Delegation von Rechtssetzungskompetenz auf die Exekutive in ihren gesetzlichen Grundlagen verständlich und kontrollierbar zu machen. (…) Es kommt daher nicht nur darauf an, ob (die Rechtsverordnung) sich überhaupt im Rahmen der delegierten Rechtssetzungsgewalt bewegt, vielmehr muss sich die in Anspruch genommene Rechtssetzungsbefugnis gerade aus den von ihr selbst angeführten Vorschriften ergeben (…)“[30] Wenn ein Bundesgesetz (WaffG) zum Erlass einer Rechtsverordnung ermächtigt, ergibt sich das Erfordernis des Zitiergebot aus Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG. Wenn ein Bundesgesetz – wie in § 42 Abs. 6 Abs. 4 Hs. 1, 2 WaffG – zudem eine oder mehrere Subdelegation(en) der Verordnungsermächtigung zulässt, schreibt Art. 80 Abs. 1 Satz 4 GG zudem vor, dass diese Übertragung nur mittels Rechtsverordnung erfolgen darf. Zur Geltung des Zitiergebots bei solchen subdelegierten Rechtsverordnungen führt das BVerfG aus, dass „das Zitiergebot des Art. 80 I 3 GG […] auch im Fall der Subdelegation nach Art. 80 I 4 GG. [gilt]. Die subdelegierte Verordnung muss danach ihre unmittelbare Rechtsgrundlage angeben, die sie in der subdelegierenden Verordnung findet.[31]“

„Die subdelegierende Verordnung muss die gesetzliche Verordnungsermächtigung und die gesetzliche Ermächtigung zur Subdelegation nennen. Hingegen ist nicht verfassungsrechtlich geboten, dass auch die subdelegierte Verordnung neben ihrer unmittelbaren Ermächtigungsgrundlage zusätzlich die gesetzliche Verordnungs- und Subdelegationsermächtigung angibt.[32]“

Nach einer Entscheidung des OVG Magdeburg[33] sind indes die in den Bundesländern nach § 42 Abs. 5 und Abs. 6 WaffG erlassenen Waffen- und Messerverbotszonen unwirksam. Zwar hat das Gericht offengelassen, ob die tatbestandlichen Voraussetzungen und die Verhältnismäßigkeit im konkreten Fall gegeben waren.  Es hat aber die 42 Abs. 5 und Abs. 6 WaffG als keine taugliche Rechtsgrundlage für die unmittelbare Einrichtung einer Waffen- und Messerverbotszone mittels Rechtsverordnung angesehen.[34]

2. Gesetz zur Verbesserung der inneren Sicherheit und des Asylsystems vom 25.10.2024

2.1 § 42 WaffG Verbot des Führens von Waffen und Messern bei öffentlichen Veranstaltungen; Verordnungsermächtigungen für Verbotszonen

a) Einrichtung von Verbotszonen

Der islamistische Anschlag am 23.8.2024 in Solingen hat deutlich gemacht, dass die Sicherheit im öffentlichen Raum bedroht ist. Die Gefährdungslage durch islamistischen Terrorismus ist anhaltend hoch und hat sich auch im Zuge der aktuellen Entwicklungen im Nahen Osten als Folge der Terroranschläge gegen den Staat Israel vom 7.10.2023 weiter verschärft.[35] Eine Folgerung aus dem Anschlag war das „Gesetz zur Verbesserung der inneren Sicherheit und des Asylsystems vom 25.10.2024“[36]. Das Gesetz betrifft insbesondere drei Bereiche: Waffenrecht, Extremismus- und Terrorismusbekämpfung, Aufenthaltsrecht.[37]

42 WaffG enthält Regelungen zum Verbot des Führens von Waffen (§ 1 Abs. 2 WaffG) bei öffentlichen Vergnügungen, Volksfesten, Sportveranstaltungen, Messen, Ausstellungen, Märkten oder ähnlichen öffentlichen Veranstaltungen sowie zum Verbot des Führens von Waffen (§ 1 Abs. 2 WaffG) und von Messern in bestimmen Verbotszonen.

42 Abs. 5 WaffG enthält eine Ermächtigung der Landesregierungen zum Erlass von Rechtsverordnungen, mit denen die Reglementierungen des WaffG auf Landesebene bei Vorliegen der tatbestandlichen Voraussetzungen des WaffG im Bedarfsfalle zusätzlich verschärft werden können.[38]

Erfasst sind folgende Örtlichkeiten (§ 42 Abs. 5 Satz 1 WaffG):

(Nr. 1) auf bestimmten öffentlichen Straßen, Wegen oder Plätzen, soweit an dem jeweiligen Ort wiederholt begangen worden sind
a) Straftaten unter Einsatz von Waffen oder
b) Raubdelikte, Körperverletzungsdelikte, Bedrohungen, Nötigungen, Sexualdelikte, Freiheitsberaubungen oder Straftaten gegen das Leben,
(Nr. 2) auf bestimmten öffentlichen Straßen, Wegen oder Plätzen, auf denen Menschenansammlungen auftreten können,
(Nr. 3) in oder auf bestimmten Gebäuden oder Flächen mit öffentlichem Verkehr sowie in Verkehrsmitteln und Einrichtungen des öffentlichen Personenverkehrs, soweit diese nicht von § 42b Absatz 1 oder einer Rechtsverordnung nach § 42b Absatz 2 erfasst sind, in oder auf denen Menschenansammlungen auftreten können, und die einem Hausrecht unterliegen,
(Nr. 4) in bestimmten Jugend- und Bildungseinrichtungen sowie
(Nr. 5) auf bestimmten öffentlichen Straßen, Wegen oder Plätzen, die an die in den Nummern 2 und 3 genannten Orte oder Einrichtungen angrenzen,
wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass im Fall der Nummer 1 auch künftig mit der Begehung solcher Straftaten zu rechnen ist oder im Fall der Nummern 2 bis 5 das Verbot oder die Beschränkung zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit erforderlich ist.

Durch Nr. 3 wird es den Ländern ermöglicht, auch in Verkehrsmitteln des öffentlichen Personenverkehrs Waffen- und Messerverbotszonen einzurichten.[39]

Gem. § 42 Abs. 5 Satz 2 WaffG ist in der Rechtsverordnung nach Satz 1 eine Ausnahme vom Verbot oder von der Beschränkung für Fälle vorzusehen, in denen für das Führen der Waffe oder des Messers ein berechtigtes Interesse vorliegt. Die in der Rechtsverordnung vorzusehenden Ausnahmen vom Verbot bei berechtigtem Interesse (Absatz 5 Satz 2 und 3) stellen eine hinreichend klare Abgrenzung, welche Tätigkeiten, einschließlich sozialadäquater Alltagssituationen, bei denen (Alltags-)Messer geführt werden, nicht vom Verbot erfasst sind, sicher.[40]

Ein berechtigtes Interesse liegt nach § 42 Abs. 5 Satz 3 WaffG insbesondere vor
1. für das Führen von Waffen
a) für Inhaber waffenrechtlicher Erlaubnisse, mit Ausnahme einer Erlaubnis nach 10 Absatz 4 Satz 4,
b) für Personen, die eine Waffe nicht zugriffsbereit von einem Ort zum anderen befördern,
c) in den Fällen des Satzes 1 Nummer 3 für Personen, die eine Waffe mit Zustimmung eines anderen in dessen Hausrechtsbereich nach Satz 1 Nummer 3 führen, wenn das Führen dem Zweck des Aufenthaltes in dem Hausrechtsbereich dient oder im Zusammenhang damit steht,
d) für Rettungskräfte und Einsatzkräfte im Zivil- und Katastrophenschutz im Zusammenhang mit der Tätigkeit;
2. für das Führen von Messern in den Fällen des Absatzes 4a Satz 2.

Gem. § 42 Abs. 5 Satz 4 WaffG können die Landesregierungen die Ermächtigung nach Satz 1 in Verbindung mit Satz 2 durch Rechtsverordnung auf die zuständige Landesbehörde übertragen; diese kann die Ermächtigung durch Rechtsverordnung weiter übertragen.

b) Verordnungsermächtigungen für Verbotszonen

Im Bereich des Waffenrechts enthält das Gesetz auch Verordnungsermächtigungen für Verbotszonen (§§ 42 Abs. 5, 42b Abs. 2 WaffG) und Kontrollbefugnisse in Verbotszonen (§ 42c WaffG).

Gem. § 42 Abs. 5 Satz 1 WaffG können die Landesregierungen durch Rechtsverordnung das Führen von Waffen im Sinne des § 1 Abs. 2 und von Messern auf bestimmten näher bezeichneten Örtlichkeiten beschränken verbieten oder beschränken.[41] Der Hintergrund dieser Regelung liegt in den Charakteristika dieser Orte, die als kriminalitätsbelastete Orte aus der Natur der Sache ein sehr hohes Gewalt- und Eskalationspotential bergen. In Kombination mit der stetig steigenden Deliktsrelevanz von Straftaten, begangen mit dem Tatmittel Messer, werden die Länder dazu ermächtigt, an kriminalitätsbelasteten Orten das Führen jeglicher Messer zu verbieten. Da inzwischen eine hohe Deliktrelevanz auch für solche Messer zu verzeichnen ist, bei denen es sich um Alltagsmesser handelt, umfasst das der öffentlichen Sicherheit dienende Verbot alle Messer, ungeachtet einer etwaigen Einstufung als Waffe in Anlage 1 WaffG.[42]

In Nordrhein-Westfalen wurde die Zuständigkeit auf das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste Nordrhein-Westfalen (LZPD) übertragen.[43]

§ 1 Waffenverbotszonenverordnung NRW (WVZ VO): Verbot des Führens von Waffen[44]

Auf Grund des § 1 der Waffenverbotszonenübertragungsverordnung vom 7.12.2021 (GV. NRW. S. 1338a) i.V.m. § 1 der Waffenverbotszonensubdelegationsverordnung vom 13.12.2021 (GV. NRW. S. 1410) i.V.m. § 42 Abs. 6 Satz 1, 2 und 4 des Waffengesetzes vom 11.10.2002[45] hat das Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste Nordrhein-Westfalen (LZPD) innerhalb der in der Anlage zur WVZ VO[46] bestimmten Gebiete und angegebenen Zeiten das Führen von Waffen i.S. des § 1 Absatz 2 WaffG und Messern mit feststehender oder feststellbarer Klinge mit einer Klingenlänge über vier Zentimeter auf Grundlage des § 42 Abs. 6 Satz 1 des Waffengesetzes verboten (Waffenverbotszone).

Bei Verstößen im Zusammenhang mit der Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten nach dem WaffG und der WVZ VO NRW ist im Regelfall ein Verfahren einzuleiten. Dabei ist handlungsleitend und entspricht pflichtgemäßer Ermessensausübung, dass derartigen Verstößen schon im Hinblick auf den im Unterschied zu § 17 Abs. 1 OWiG (bis zu 1.000 €) deutlich erhöhten Bußgeldrahmen gem. § 53 Abs. 2 WaffG und § 3 Abs. 2 WVZ VO (bis zu 10.000 €) ein besonderes Gewicht zukommt.[47]

 c) Waffenverbotszonensubdelegationsverordnung

Nach § 1 Waffenverbotszonensubdelegationsverordnung[48] wird das LZPD ermächtigt, im Benehmen mit dem für Waffenrecht zuständigen Ministerium, Verordnungen […] zu erlassen. Das LZPD prüft die Voraussetzungen zur Einrichtung einer Waffenverbotszone auf Vorschlag der örtlich zuständigen Kreispolizeibehörden und bestimmt diese in einer Verordnung nach § 1. Die einzelnen Voraussetzungen normiert § 2 Waffenverbotszonensubdelegationsverordnung. Die Einrichtung der Waffenverbotszone erfolgt auf Vorschlag der örtlich zuständigen Kreispolizeibehörden (KPB), der auf einer Gefahrenprognose basieren muss, mit der nachgewiesen wird, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass die Einrichtung einer Waffenverbotszone zur Abwehr einer Gefahr für die öffentliche Sicherheit erforderlich ist.

Dabei ist darzulegen, dass in dem jeweiligen Gebiet wiederholt bestimmte Straftaten begangen worden sind und Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass auch künftig mit der Begehung solcher Straftaten zu rechnen ist.[49] Überdies ist darzulegen, dass Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass das Verbot oder die Beschränkung zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit erforderlich ist. Da von Waffen und Messern […] eine generelle Gefahr für die hochrangigen Rechtsgüter Leib oder Leben ausgeht und ein möglicher Schaden tendenziell von größerem Ausmaß ist, kann für die Gefahrenprognose eine geringere Schadenswahrscheinlichkeit ausreichen. Das sachverhaltstypische Risiko muss jedoch das allgemeine Lebensrisiko erheblich übersteigen. Aus der Gefahrenprognose muss sich die voraussichtliche Häufigkeit von Schadensfällen mit Waffen und Messern und das Gewicht der Schadensfolgen ergeben. Dabei können insbesondere folgende polizeiliche Erkenntnisse in Bezug auf das maßgebliche Gebiet zugrunde gelegt werden: (1) bereits begangene Straftaten unter Verwendung von Waffen und Messern, (2) Feststellung einzelner Störer oder Störergruppen, die Waffen oder Messer mit sich führen und (3) Sicherstellung von Waffen oder Messern anlässlich einer Durchsuchung in einer Gewahrsamseinrichtung bei Störern, die sich zuvor in dem maßgeblichen Gebiet aufgehalten haben.[50]

Die Einrichtung einer Waffenverbotszone ist dann erforderlich, wenn andere polizeiliche Maßnahmen zur Verhinderung von Straftaten unter Verwendung von Waffen und Messern erheblich weniger erfolgversprechend oder wesentlich erschwert wären. Die Waffenverbotszone ist räumlich und zeitlich auf das Notwendige zu beschränken. Ausnahmen sind entsprechend in § 2 WVZ-VO NRW normiert.

 2.2 § 42b WaffG Verbot des Führens von Waffen und Messern im öffentlichen Personenfernverkehr; Verordnungsermächtigung für Verbotszonen

§ 42b WaffG normiert ein Verbot des Führens von Waffen und Messern im öffentlichen Personenfernverkehr und enthält eine Verordnungsermächtigung für Verbotszonen. Für das Gebiet der Bahnanlagen der Eisenbahnen des Bundes wird das Bundesministerium des Innern und für Heimat ermächtigt, durch Rechtsverordnung ohne Zustimmung des Bundesrates das Führen von Waffen im Sinne des § 1 Absatz 2 und von Messern zu verbieten oder zu beschränken, wenn das Verbot oder die Beschränkung zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit erforderlich ist (§ 42b Abs. 2 Satz 1 WaffG).[51] Gem. § 42b Abs. 2 Satz 2 WaffG sind in der Rechtsverordnung nach Satz 1 Ausnahmen vom Verbot oder von der Beschränkung entsprechend Absatz 1 Satz 2 vorzusehen. D ie Ermächtigung nach Satz 1 kann durch Rechtsverordnung auf das Bundespolizeipräsidium übertragen werden.

2.3 § 42c WaffG Kontrollbefugnisse

a) Maßnahmen gegen Personen

Waffenverbotszonen und Allgemeinverfügungen, die das Mitführen von Waffen und gefährlichen Gegenständen verbieten, können nur dann eine Wirkung entfalten, wenn sie auch durchgesetzt werden können. Durch das Gesetz zur Verbesserung der inneren Sicherheit und des Asylsystems v. 25.10.2024[52] wurden entsprechende Kontrollbefugnisse eingeführt. Gem. § 42c WaffG kann die zuständige Behörde kann zur Durchsetzung gesetzlicher Waffen- und Messerverbote nach § 42 Absatz 1 Satz 1, Absatz 4a Satz 1 und § 42b Absatz 1 sowie von Waffen- und Messerverbotszonen nach § 42 Absatz 5 im räumlichen Geltungsbereich dieser gesetzlichen Waffen- und Messerverbote sowie im räumlichen Geltungsbereich der Waffen- und Messerverbotszonen Personen kurzzeitig anhalten, befragen, mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen sowie die Person durchsuchen. Die Auswahl der nach Satz 1 kontrollierten Person anhand eines Merkmals im Sinne des Artikels 3 Absatz 3 des Grundgesetzes ohne sachlichen, durch den Zweck der Maßnahme gerechtfertigten Grund ist unzulässig.

Die Regelung ermächtigt die Polizeibehörden der Länder zur Durchführung „stichprobenartiger und anlassloser Kontrollen“[53] in diesen Bereichen. Anders lassen sich Führensverbote von Waffen- und Messern nicht effektiv durchsetzen.[54] Insbesondere Messer können verdeckt am Körper getragen werden.[55] Ohne die Möglichkeit einer Durchsuchung der Person würde die Kontrolle und die Durchsetzung von Führensverboten sonst teilweise leerlaufen.[56]  Zudem soll durch die Kontrolle ein Abschreckungseffekt für tatgeneigte Personen ausgelöst werden, da diese jederzeitig und damit für den Betroffenen nicht berechenbar oder planbar durchgeführt werden können.[57] Die zulässige „Inaugenscheinnahme“ ist etwas anderes und weniger eingriffsintensiv als eine Durchsuchung. Es geht im Kern eine „Prüfung mit dem bloßen Auge“[58]. Zulässig ist überdies die Durchsuchung der Person.

Die Sicherstellung etwaiger Gegenstände ist in § 42c WaffG nicht normiert. Und erfordert einen Rekurs auf polizeirechtliche Bestimmungen, z.B. § 43 Nr. 1 PolG NRW.

b) Entschließungsermessen

Bei Ausübung der Kontrollen hat die zuständige Behörde das ihr obliegende Entschließungsermessen anhand rechtstaatlicher Grundsätze auszuüben. Ob im konkreten Einzelfall vor Ort eine Kontrolle durchgeführt wird, bemisst sich anhand aktueller Lageerkenntnisse im Einzelfall.[59] Ein maßgebliches Kriterium kann dabei u.a. sein, zu welchem Zeitpunkt auf Grund polizeilicher Erkenntnisse mit den meisten Verstößen zu rechnen ist.[60]

Zwar sind Kontrollen grundsätzlich anlasslos und stichprobenartig möglich. Nach § 42c Satz 2 WaffG ist es indes nicht zulässig, dass die Auswahl der nach Satz 1 kontrollierten Person aufgrund eines Merkmals im Sinne des Art. 3 Abs. 3 GG ohne sachlichen, durch den Zweck der Maßnahme gerechtfertigten Grund erfolgen darf. So haben sich die Gerichte wiederholt mit Fragen des sog. Racial Profiling[61] im Zusammenhang mit Identitätskontrollen beschäftigen müssen.[62] Racial Profiling sind Polizeimaßnahmen, die aufgrund der ethnischen Herkunft des Betroffenen erfolgen.[63] Die Stadt Köln und das Sicherheitskonzept für den Jahreswechsel 2016/17 standen im Nachgang zu den Ereignissen des Vorjahres unter besonderer medialer Beobachtung. Eine Wiederholung der zahlreichen Straftaten des Vorjahrs sollte verhindert werden, u.a. durch eine erhöhte Polizeipräsenz. Ungeachtet der positiven Bilanz – Ausschreitungen wie im Vorjahr konnten verhindert werden –, wurde das Vorgehen der Polizei teilweise scharf kritisiert. Sie habe Personen allein anhand ihres Aussehens kontrolliert und damit unzulässigerweise sog. Racial Profiling betrieben.[64] Insofern steht die Polizei im „Spannungsfeld zwischen effektiver Gefahrenabwehr und dem Vorwurf stigmatisierender Personenkontrollen“[65]. Keineswegs soll Polizeibeamten eine rassistische Grundmotivation unterstellt werden. In der Praxis spricht jedoch vieles dafür, „dass sich die Polizei bei der Ausübung der ihnen eingeräumten Befugnisse auch an jenen Anlässen orientieren wird, die den Gesetzgeber zur Schaffung entsprechender Eingriffsbefugnisse veranlasst haben. Auch die Problematik einer Selbstverstärkung polizeilicher Einsatzpraktiken – eine verstärkte Kontrolle von Personen mit spezifischen Merkmalen erhöht die absolute Anzahl der erkannten Verstöße bei Personen mit den genannten Merkmalen, auch wenn die Personengruppe keine erhöhte Delinquenz aufweist – ist in der Praxis nur sehr schwer in den Griff zu bekommen, ohne dass missbilligte Motive unterstellt werden müssen“[66].

Im Gesetzgebungsverfahren wurde darauf hingewiesen, dass bereits Anhalten und Befragen ein hohes Eingriffsgewicht aufweisen, weil sie in der Öffentlichkeit und an hochfrequentierten Orten stattfinden und dadurch ein hohes Stigmatisierungspotenzial haben. Überdies beringen die Polizei bereits durch die Auswahl einer Person zumindest nach außen zum Ausdruck, dass dieser Person in gesteigertem Maße zugetraut wird, gefährlich zu sein. Die regelhaft erlaubte Durchsuchung von mitgeführten Sachen sowie der Person hat sogar ein noch höheres Gewicht.[67]

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[1] LT-Drs.18/10457, S. 1.

[2] HmbGVBl 2023 Nr. 35, S. 309 ff.

[3] ABl. für Frankfurt a. M. 2023 Nr. 44, S. 1361 ff.

[4] LT-Drs. 18/504 v. 12.8.2022, zu Gewalttaten in der Düsseldorfer Altstadt.

[5] Verordnung über das Verbot des Führens von Waffen (Waffenverbotszonenverordnung – WVZ VO)

vom 16.12.2021 (GV. NRW. S. 1414a, ber. S. 1454a) SGV. NRW. 7111; zuletzt geändert durch Art. 1 Zweite ÄndVO vom 1.8.2024 (GV. NRW. S. 550).

[6] Mit einer Fallbearbeitung Ogorek/Hofer-Dinc, JA 2023, 927 ff. Zu Kontrollmaßnahmen in Düsseldorf und Köln LT-Drs. 18/6401, S. 1 ff.

[7] Die nachfolgenden Ausführungen beziehen auf § 42 WaffG vor der Gesetzesänderung durch das Gesetz zur Verbesserung der inneren Sicherheit und des Asylsystems vom 25.10.2024, in Kraft getreten am 31.10.2024 (BGBl I 2024, 332).

[8] BR-Drs. 233/06.

[9] Gesetz v. 5.11.2007(BGBl. I S. 2557).

[10] BT-Drs. 16/1991 und 16/5924.

[11] König/Papsthart, Waffengesetz, 2. Aufl. 2012, § 42 Rn. 6.

[12] Heller/Soschinka/Rabe, NVwZ 2020, 595 (600).

[13] Gerlemann, in: Steindorf, Waffenrecht, 11. Aufl. 2022, § 42 Rn. 22.

[14] Gade, Waffengesetz, 3. Aufl. 2022, § 42 Rn. 6.

[15] BT-Drs. 16/1991, S. 6.

[16] Heller/Soschinka/Rabe, Waffenrecht, 4. Aufl. 2020, Rn. 519.

[17] Die frühere Begrenzung des Verbotes auf Schusswaffen, Hieb- und Stoßwaffen existiert seit 2002 nicht mehr. Wegen der Bezugnahme auf § 1 Abs. 2 WaffG sind alle Gegenstände erfasst, die Waffen im Sinne des Waffengesetzes oder solchen gleichgestellt sind, Pießkalla, in: Amian/Pießkalla, Praxiskommentar Waffenrecht, 2024, § 1 Rn 1.

[18] BT-Drs. 16/7717, S. 96.

[19] Gade, Waffengesetz, 3. Aufl. 2022, § 42 Rn. 27.

[20] Gade, Waffengesetz, 3. Aufl. 2022, § 42 Rn. 27; Heller/Soschinka/Rabe, Waffenrecht, 4. Aufl. 2020, Rn. 519, dort. Fn. 186.

[21] BR-Drs. 207/19.

[22] BT-Drs. 19/15875, S. 13 f.

[23] BGBl. I. S. 166,194.

[24] BGBl. I. S. 166, 175.

[25] Heller/Soschinka/Rabe, NVwZ 2020, 595 (600).

[26] Hierzu Knurbein/Weiner, in: Möstl/Weiner, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Niedersachsen, Edition, Stand: 1.4.2024, § 55 NPOG Rn. 3 ff.

[27] Gantschnig, NVwZ 2023, 1875.

[28] Anforderungen an Rechtsverordnungen zur Einrichtung einer Waffenverbotszone OVG Magdeburg, Urt. v. 28.9.2023 – 3 K 208/21, NVwZ 2023, 1922 ff.

[29] Gantschnig, NVwZ 2023, 1875.

[30] BVerfG, Urt. v. 6.7.1999 – 2 BvF 3–90 – BVerfGE 101, 1 (41 f.) = NJW 1999, 3253 (3256).

[31] BVerfG, Beschl. v. 18.6.2019 – 1 BvR 587/17 – BVerfGE 151, 173 Rn. 16 = NVwZ 2020, 220.

[32] BVerfG, Beschl. v. 18.6.2019 – 1 BvR 587/17 – BVerfGE 151, 173 Rn. 16 = NVwZ 2020, 220.

[33] OVG Magdeburg, Urt. v. 28.9.2023 – 3 K 208/21, NVwZ 2023, 1922 ff.

[34] OVG Magdeburg, Urt. v. 28.9.2023 – 3 K 208/21, Rn. 49 ff., NVwZ 2023, 1922 (1925 ff.); eingehend Gantschnig, NVwZ 2023, 1875 (1879 ff.).

[35] BT-Drs. 20/12805, S. 1.

[36] BGBl I 2024, 332 – in Kraft getreten am 31.10.2024: Art. 5: Änderung des Waffengesetzes.

[37] BT-Drs. 20/12805, S. 1.

[38] Mit einer Übersicht über die Regelungen der Bundesländer Reuter, PIR 1/2023, 14 ff.

[39] BT-Drs. 20/13413, S. 54.

[40] BT-Drs. 20/13413, S. 54.

[41] Die bisherigen Ermächtigungen der Landesregierungen zum Erlass von Verbotszonen in § 42 Abs. 5 und 6 WaffG a.F. wurden § 42 Abs. 5 WaffG zur Erleichterung der Rechtsanwendung zusammengeführt und um die Möglichkeiten zum Verbot jeglicher Messer erweitert; Beschlussempfehlung und Bericht des Ausschusses für Inneres und Heimat v. 16.10.2024, BT-Drs. 20/13413, S. 53.

[42] BT-Drs. 20/12805, S. 34.

[43] Grundlegend zur Zuständigkeit des LZPD Keller, in: Möstl/Kugelmann, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen, 28. Edition, Stand: 01.02.2024, § 13a POG Rn. 1 ff.

[44] Verordnung über das Verbot des Führens von Waffen (Waffenverbotszonenverordnung – WVZ VO) vom 16.12.2021 (GV. NRW. S. 1414a, ber. S. 1454a) SGV. NRW. 7111; zuletzt geändert durch Art. 1 der Zweiten Verordnung zur Änderung der Waffenverbotszonenverordnung vom 1.8.2024 (GV. NRW. S. 550).

[45] BGBl. I S. 3970, 4592; 2003 I S. 1957, angefügt durch Gesetz vom 17.2.2020 (BGBl. I S. 166).

[46] Anlage mit Wirkung vom 31.8.2024 durch VO v. 1.8.2024 (GV. NRW. S. 550).

[47] Erlass des Ministeriums des Innern (NRW) v. 9.6.2023 – 432-57.06.03.

[48] Verordnung zur Übertragung der Verordnungsermächtigung zum Verbot oder zur Beschränkung des Führens von Waffen (Waffenverbotszonensubdelegationsverordnung) vom 13.12.2021 – in Kraft getreten am 16.12.2021 (GV. NRW. S. 1410).

[49] Zum Problem bei der Ortsauswahl für eine Waffenverbotszone anhand von „Fallzahlen“ Reuter, PIR 1/2023, 14 ff.

[50] Im einzelnen LT-Drs. 18/9238 v. 13.5.2024.

[51] Zur Einrichtung temporärer Waffenverbotszonen an Bahnhöfen durch die Bundespolizei Reuter, Die Polizei 2022, 234 ff.

[52] BGBl I 2024, 332 – in Kraft getreten am 31.10.2024: Art. 5: Änderung des Waffengesetzes.

[53] BT-Drs. 20/12805, S. 36.

[54] Allgemein zu Vollzugsdefiziten im Waffenrecht Bünz, DÖV 2018, 613 ff.

[55] BT-Drs. 20/13413, S. 54.

[56] BT-Drs. 20/12805, S. 36; BT-Drs. 20/13413, S. 54.

[57] BT-Drs. 20/12805, S. 36.

[58] Ogorek, in: Möstl/Kugelmann, BeckOK Polizei- und Ordnungsrecht Nordrhein-Westfalen, 29. Edition Stand: 01.06.2024, § 12a PolG Rn. 42.

[59] Zu lageabhängigen Personenkontrollen bereits Alter, NVwZ 2015, 1567 ff.

[60] BT-Drs. 20/13413, S. 54.

[61] Zum Racial Profilig als „Variante des Generalverdachts“ Belina, in: Albrecht (Hrsg.), 4. Grüner Polizeikongress: Polizeiarbeit ohne Generalverdacht, S. 14 ff.

[62] Z.B. OVG Hamburg, Urt. v. 31.1.2022 – 4 Bf 10/21, NordÖR 2022, 478, mit Anm. Kingreen, JURA 2022, 1007; VG Dresden, Urt. v. 18.1.2022 – 6 K 438/19; OVG Münster, Urt. v. 7.8.2018 – 5 A 294/16, NVwZ 2018, 1498, mit Anm. Vahle, Kriminalistik 2019, 314 ff.; Waldhoff, JuS 2019, 95 ff.; Hebeler, JA 2019, 237 ff.; Kingreen, JURA 2019, 347; OVG Koblenz, Urt. v. 21.4.2016 – 7 A 11108/14.OVG, NJW 2016, 28220 ff., mit Anm. Hebeler, JA 2017, 158 ff.

[63] Zur verfassungsrechtlichen Systematisierung Pettersson, ZAR 2019, 301 ff.; Gausmann, DÖV 2023, 655 ff.

[64] Hierzu Froese, DVBl 2017, 293 ff. Grundsätzlich zum Racial Profiling Boysen, JURA 2020, 1192 ff.; Laackmann, Kriminalistik 2018, 653 ff.; Liebscher, NJW 2016, 2779 ff.; Leidinger, KJ 2018, 451 ff.; Ley, PIR 2/2020, 30 ff.; Walter, PIR 2/2021, 2 ff. Grundlegend Belina/Keitzel, KrimJ 2018, 18 ff.

[65] Bramow/Kahn, Die Polizei 2021, 327 ff.; auch Sterbling, Die Polizei 2021, 122 ff.; Schiemann, PIR 1/2021, 2 ff.

[66] Stellungnahme Wittmann, VGH Baden-Württemberg, 23.9.2024, zum Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der inneren Sicherheit und des Asylsystems, S. 101, dort, Fn. 231.

[67] Lincoln, Stellungnahme der Gesellschaft für Freiheitsrechte e.V. (GFF) zur öffentlichen Anhörung am 23.9. 2024 zum Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der inneren Sicherheit und des Asylsystems (BT-Drs. 20/12805), Entwurf eines Gesetzes zur Verbesserung der Terrorismusbekämpfung (BT-Drs. 20/12806), S. 13.