von Bernd Walter, Präsident eines Grenzschutzpräsidiums a.D., Berlin

Worum geht es?

Zwei Vorgänge die Polizei betreffend bewegen unverändert die Gemüter. Zum einen die Forderung nach einer durchgreifenden Kennzeichnungspflicht für Polizeibeamte, zum anderen die Einrichtung interner oder externer Polizeibeschwerdeeinrichtungen. Diese existieren bereits national und international in verschiedenen Organisationsgewändern: als reine Beschwerdestellen, als Beauftragte entweder nur für die Polizei oder für Bevölkerung und Polizei, als Kommissionen, als Ombudsmänner oder in Form ehrenamtlicher Gremien. Die zwischenzeitlich in Deutschland geschaffenen Einrichtungen sind ein Spiegelbild des Föderalismus im Bereich der Inneren Sicherheit. Einige Länder haben bereits den Schritt zur Einrichtung vollwertiger unabhängiger Polizeibeauftragter vollzogen, andere beließen es bei der Einrichtung bloßer Beschwerdestellen oder beschränkten sich auf Einrichtungen mit alleiniger Zuständigkeit für Anliegen der Polizeibediensteten. In einigen Länder ist der Problemlösungsprozess noch nicht abgeschlossen, dessen Intensität in vielen Fällen von der Zusammensetzung der jeweiligen Regierungskoalition abhängt.

Die Situation im Bund

Bereits 2017 forderte die Fraktion der Grünen insbesondere in Person der Abgeordneten Mihalic ein Bundespolizeibeauftragtengesetz. Die Resonanz auf die Anträge und das Ergebnis waren für die Antragsteller eher ernüchternd. Drei der fünf Sachverständigen lehnten in einer öffentlichen Anhörung des Innenausschusses am 29. Mai 2017 die Gesetzesentwürfe unter Hinweis auf die Tatsache, dass die deutsche Polizei in der Bevölkerung hohes Ansehen genieße, ab. Insbesondere mussten sich die Initiatoren den Vorwurf des impliziten Generalverdachts und der Installation einer politischen Paralleljustiz gefallen lassen. Auch der Innenausschuss fasste einen ablehnenden Beschluss, so dass der Bundestag am 29. Juni 2017 die Anträge mit den Stimmen der Koalitionsfraktionen ablehnte.

Die Grünen gaben jedoch nicht auf. Die aktuellste Initiative ist die Bundestag-Drucksache 19/7928 vom 20.2.2019, in der abermals ein Regelungsbedarf für die unterschiedliche Bundespolizeien und die Bundeszollverwaltung ohne nachprüfbare Begründung festgestellt wird, da angeblich die bisherigen Überprüfungsmechanismen im Straf- und Disziplinarrecht und die unterschiedlichen dienstinternen Überprüfungsinstanzen nicht ausreichten. Angeblich soll das Verfahren auch der Aufdeckung struktureller Mängel dienen, wobei unzulässigerweise Querverbindungen zu den Defiziten und Fahndungspannen bei der NSU-Mordserie hergestellt werden. Auch soll das Verfahren das Vertrauen der Bürger in die Institution Polizei stärken. Dabei wird übersehen, dass allen seriösen Umfragen zufolge das Vertrauen der Bürger in die Institution Polizei ganz im Gegensatz zur Bewertung von Politikern ungebrochen ist und dass die Forderungen nach einem zusätzlichen Überwachungsorgan allenfalls dazu dienen, das Misstrauen bestimmter Kreise gegen die Polizei zusätzlich zu bestärken.

Die bisherigen Initiativen scheinen der Fraktion der Grünen als Beschäftigungsprogramm für das Parlaments nicht ausreichend gewesen zu sein. Mit der Bundestagdrucksache 19/7930 vom 20.2. 2019 wurde die Änderung der Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages verlangt, mit der die Wahl und die Aufgaben des unabhängigen Bundespolizeibeauftragten im vier zusätzlichen Paragrafen gefordert wurde. Bei dieser Initiative orientierte man sich an den Vorschriften für den Wehrbeauftragten, wobei die verfassungsrechtliche Funktion dieses Organs völlig verkannt wurde. Er wurde nämlich als Komplement zur Wehrpflicht eingerichtet und ist im Übrigen nicht für Eingaben von Außenstehenden zuständig. Damit genug. Mit der Bundestag-Drucksache 19/7929 vom 20.2.2019 wurde ergänzend eine Änderung der Richtlinien für das Strafverfahren und Bußgeldverfahren beantragt, um angeblich die Aufklärung polizeilichen Fehlverhaltens zu erleichtern. Aktuell wärmte die Abgeordnete Mihalic im Zusammenhang mit einer fragwürdigen Studie der Ruhr-Universität über angebliche Gewalt durch Polizeibeamte ihren alten Vorschlag wieder auf.

Die Fraktion der Linken sprang auf diesen Zug auf, begnügt sich jedoch mit einem Bundespolizeibeauftragten light, indem sie lediglich eine unabhängige Polizeibeschwerdestelle forderte und die legislatorische Ausgestaltung arbeitssparend dem Parlament überließ (Bundestag-Drucksache 19/7119 vom 17.1.2019). Auch wenn es aufgrund der Fülle der Papiere den Anschein hat, als handle es sich um ein Schwerpunktthema der parlamentarischen Arbeit, zeigt die parlamentarische Debatte am 22. März 2019 zu diesem Thema ein anderes Bild. Lediglich Grüne, die Linke und die FDP signalisierten mit unterschiedlicher Begründung Zustimmung. Die Vertreter der SPD verwiesen auf die bereits bestehenden Überprüfungsmechanismen und monierten die Uferlosigkeit der beabsichtigten Überprüfungspalette. CDU/CSU und AfD bezweifelten mit unterschiedlicher Begründung die Notwendigkeit einer derartigen Einrichtung. Es gebe zurzeit in Deutschland keine akuten Probleme polizeilichen Fehlverhalten betreffend, wohl aber mit zunehmender Gewalt gegen Sicherheitsorgane. Die Anträge wurden an die jeweils zuständigen Ausschüsse verwiesen.

Die Aussicht auf eine erfolgreiche Umsetzung scheinen gering, zumal es sich um einen Beauftragten für die Bundespolizei und das Bundeskriminalamt handeln muss und überdies die Bundespolizisten zur Unterstützung der Länder eingesetzt werden und damit deren Bestimmungen unterliegen. Auch faktisch besteht keine Notwendigkeit zur Einrichtung eines zusätzlichen bürokratischen Überprüfungsmechanismus, denn die bisherigen Kontrollmechanismen der Bundespolizei sind ausreichend. Erst aus einer Zusammenschau der bereits geltenden Beratungs- und Beschwerdestellen der Bundespolizei erschließt sich, dass der verbreitete Vorwurf, die Polizei kehre internes Fehlverhalten unter die Decke, die tatsächliche Sach- und Rechtslage unzulässig verkürzt. Als Regelungsmechanismen bei Konfliktsituationen stehen in der Bundespolizei zur Verfügung: die Beschreitung des Rechtsweges, das dienstrechtliche Remonstrationsverfahren, die Anzeige von Verfehlungen, die bei allen Direktionen eingerichteten Beschwerdestellen, die Petitionsausschüsse, der Bundesbeauftragte für Datenschutz und Informationsfreiheit, die Personalvertretungen, die Vertrauensstelle, die Gleichstellungsbeauftragten, die Ansprechpartner für gleichgeschlechtliche Lebensweisen, der Sozialmedizinische bzw. Sozialwissenschaftliche Dienst, die Beauftragten für die Seelsorge, die Innrevision, der Datenschutzbeauftragte, die Ansprechperson für Korruptionsprävention und die Ombudsperson gegen Korruption.

Die Situation in den Ländern – Spiegelbild des Föderalismus

Rheinland-Pfalz war Pionier bei der Entwicklung der Idee des Polizeibeauftragten. Gemäß § 1 des Landesgesetzes über den Bürgerbeauftragten des Landes Rheinland-Pfalz und den Beauftragten für die Landespolizei existiert seit dem 18. Juli 2014 der erste unabhängige und nur dem Landesparlament verantwortliche Polizeibeauftragte in Deutschland. Er ist sowohl Ansprechpartner für Bürgerbeschwerden als auch für Eingaben aus den Reihen der Polizei. Die Grundidee der Einrichtung beruht auf dem Grundgedanken, entstandene Konflikte außergerichtlich und in partnerschaftlicher Kommunikation zu bereinigen.

In Schleswig-Holstein ist auf Grundlage des Bürger- und Polizeibeauftragtengesetzes vom 1. September 2016 der Bürgerbeauftragte für soziale Angelegenheiten auch Polizeibeauftragter. Die Einrichtung ist nicht Teil der Polizei und untersteht keinem Ministerium. Der Polizeibeauftragte ist Hilfsorgan des Parlaments und wird auf die Dauer von sechs Jahren gewählt. Er ist Ansprechpartner sowohl für die Bürger als auch für die Polizei. Das Ziel der Tätigkeit ist die möglichst einvernehmliche Lösung der vorgetragenen Probleme. Unabhängig von den Beschwerdeverfahren hat der Polizeibeauftragte auch das Initiativrecht, bei Bekanntwerden besonderer Umstände aufgrund eigner Entscheidung und nach pflichtgemäßem Ermessen tätig zu werden.

Das Land Baden-Württemberg hat die Stelle des Bürgerbeauftragten bereits 2017 eingerichtet. Er ist Ansprechpartner für Bürger, wenn sie der Meinung sind, dass ein Fehlverhalten der Polizei vorliegt oder dass eine polizeiliche Maßnahme rechtswidrig war. Polizeibeamte können sich ohne Einhaltung des Dienstweges an den Bürgerbeauftragten wenden, wenn sie Probleme oder Missstände aufzeigen wollen oder wenn sie Probleme mit ihrem Dienstherren haben.

Eingaben zur Polizei rangieren erst an dritter Stelle nach Verwaltungsprobleme und Bauangelegenheiten. Sie haben sich zwar gegenüber dem Vorjahr verdoppelt, machen aber nur 16 Prozent aller Fälle aus. Davon entfielen 82 Eingaben zu Polizei extern und 14 Eingaben zu Polizei intern. In seinem Jahresbericht betont der Bürgerbeauftragte, dass die Zusammenarbeit mit der Polizei konstruktiv verläuft; Anfragen werden ernst genommen und zügig bearbeitet.

Nordrhein-Westfalen hat als Konsequenz aus dem Koalitionsvertrag einen Polizeibeauftragten eingerichtet, der direkt an die Leitung des Innenministeriums angebunden ist. Er soll sich als unabhängiger Ansprechpartner um die Probleme rund 50.000 Polizeibediensteten kümmern, die sich jederzeit ohne Einhaltung mit Beschwerden, Kritik, Anregungen und Hinweisen an ihn wenden können.

Einen ähnlichen Weg ist Hessen gegangen. In der Funktion des Ansprechpartners der Polizei steht allen Polizeibediensteten bei dienstlichen und außerdienstlichen Konflikten außerhalb der amtlichen Hierarchien und Strukturen eine unmittelbare Anlaufstelle zur Verfügung. Sie ist als Stabsfunktion unmittelbar der Leitung des Hessischen Ministeriums des Innern und Sport zugeordnet. Der Stelleninhaber ist in der Amtsführung völlig unabhängig und kann im Rahmen der geltenden Bestimmungen von den Polizeidienststellen alle Auskünfte verlangen, die zur Wahrnehmung seiner Aufgaben erforderlich sind.

Auch hier existiert jedoch ein Gesetzentwurf der SPD und der Grünen (Drucksache 18/7134 v. 12.03.2013) zur Schaffung eines Landespolizeibeauftragtengesetzes. Als Begründung für externe Eingabe wird angeführt, dass es keine geeignete Mittel gebe, mögliches Fehlverhalten bestimmten Polizeibeamte zuzuordnen, wodurch ein Vertrauensverlust zwischen Bürgern und staatlichen Organen entstehe. Ferner wird die Befürchtung geäußert, dass sich durch eine verzerrte Darstellung polizeilichen Fehlverhaltens in den Medien ein völlig verzerrtes Bild der Polizei verfestigen könne. Bei polizeiinternen Eingaben wird gemutmaßt, dass die hierarchischen Strukturen der Polizei es nicht immer ermöglichen, dass dem Beschwerde führenden Beamten Hilfestellung zuteil wird.

Berlin verfügt über ein sogenanntes Beschwerdemanagement als Teil der Internen Revision sowie über dezentrale Beschwerdestellen bei den Direktionen und im Landeskriminalamt. Die derzeitige Koalition arbeitet an einem Gesetzentwurf über einen Bürgerbeauftragten, der auch die Funktion eines Polizeibeauftragten wahrnehmen soll. Er soll Anfang 2020 seine Arbeit aufnehmen und die Arbeit des Petitionsausschusses ergänzen.

In Thüringen existiert seit dem 1. Dezember 2017 eine Vertrauensstelle der Thüringer Polizei als Ansprechpartner für alle Personen, die von polizeilichen Maßnahmen betroffen sind oder Erörterungsbedarf haben. Als wesentliches Ziel werden die Förderung von Akzeptanz und Vertrauen der Bevölkerung in die Arbeit der Polizei genannt. Sie ist keine Beschwerdestelle im eigentlichen Sinn, sondern leitet die Eingaben zur Konfliktlösung an die zuständigen Stellen weiter. Als unabhängige Institution ist sie aus der Organisation herausgenommen und einem Innenstaatssekretär unterstellt. Von den bisher bearbeiteten 163 Beschwerden waren 33 begründet, 35 teilweise begründet und 95 unbegründet. In 17 Fällen wurden strafrechtliche Ermittlungsverfahren gegen Polizeibeamte eingeleitet, in einem Fall ein Disziplinarverfahren mit dem Ziel der Entfernung aus dem Dienst.

Hamburg kann für sich in Anspruch nehmen, dass bereits 1998 auf Wunsch der Grün-Alternativen Liste von der damaligen Rot-Grünen Koalition als Konsequenz aus dem so genannten Polizeiskandal ein ehrenamtliche Polizeikommission eingesetzt wurde, die allerdings beim Regierungswechsel 2001 wieder aufgelöst wurde. Der Vorgang war von Anfang an von massiven Protesten der Polizeigewerkschaften begleitet, ihre Arbeit wurde als wenig effektiv und indiskutabel bezeichnet. Mit der Drucksache 21/6953 vom 2.12.2016 forderte die Linke in der Freien und Hansestadt Hamburg die Einrichtung eines unabhängigen Polizeibeauftragten. Auch sie behauptet unbelegt und undiskutiert, dass sich angeblich in der Wissenschaft und bei Menschen- und Bürgerrechtsorganisationen die Erkenntnis durchgesetzt habe, dass eine derartige Einrichtung von großer Bedeutung für eine qualitative hochwertige Polizeiarbeit und deren Verbesserung habe.

In Brandenburg liefen mehrere Initiative zur Einrichtung eines Polizeibeauftragten ins Leere. Im Rahmen der aktuellen Sondierungsgespräche zur Bildung einer Dreierkoalition wurde eine offene Umsetzungsdiskussion in der kommenden Legislaturperiode angekündigt.

In Bayern können die Bürger seit dem 1. März 2012 Beschwerden über die bayerischen Ordnungshüter bei zwei zentralen Ermittlungsgruppen in Nürnberg bzw. in München einreichen.

Sachsen-Anhalt hat seit dem 1. September 2009 im Ministerium für Inneres und Sport eine Zentrale Beschwerdestelle eingerichtet, bei der 2018 713 Beschwerden bearbeitet wurden, wobei sich eine Berechtigungsquote von rund 14 Prozent ergab.

Ein vorläufiges Fazit

Initiativen zur Einführung von Polizeibeauftragten sind in die Diskussion um das sozialwissenschaftliche Konstrukt der Public Accountability (engl. gleich öffentlicher Rechenschaftsbericht) eingebettet. Dieses Konzept betont im politischen Diskurs die Transparenz der Handlungen von Verwaltungseinrichtungen und öffentlichen Institutionen gegenüber den Parlamenten und der Öffentlichkeit, um auf diese Weise Akzeptanz zu erreichen und Legitimationskrisen der öffentlichen Verwaltung zu vermeiden. Im Umgang mit polizeilichem, Handeln soll es geeignete Vorkehrungen ermöglichen, mit denen verhindert werden soll, dass Fehler vertuscht werden, um auf diese Weise Qualitätsverbesserung zu erreichen.

Grundsätzlich ist zunächst festzuhalten, dass die bisherigen Initiativen sich überwiegend auf Forderungen bestimmter Parteien mit polizeikritischer Einstellung zurückführen lassen, die sich weitgehend auf die Einrichtungen in anderen Ländern und auf die Forderungen von Menschenrechtsorganisationen beziehen. Die Widerstände zumeist aus den Berufsvertretungen der Polizei, aber aus dem politischen Raum waren bzw. sind teilweise sehr hoch, zumal trotz wiederholter Kampagnen aus dem Bereich der linken Kriminologie das Vertrauen der Bevölkerung in die Integrität der Polizei und Justizorgane im internationalen Vergleich signifikant hoch ist. Daran haben auch die Untersuchungsergebnisse im Zusammenhang mit der NSU-Mordserie nichts geändert, denn sie offenbarten in erster Linie gravierende Strukturmängel in der deutschen Sicherheitsarchitektur und weniger subjektives Fehlverhalten von Einzelbeamten. Die Fülle der parlamentarischen Untersuchungskommissionen und der im Einzelfall von der politischen Führung aus aktuellem Anlass eingesetzten externen Prüforgane rechtfertigen ebenfalls nicht die oft erhobenen Vorwürfe, es bestehe im internationale Vergleich noch grundsätzlicher Verbesserungsbedarf.

Die Initiatoren von zusätzlichen Überwachungsmechanismen müssen zunächst den begründeten Verdacht ausräumen, dass letztendlich mangelndes Vertrauen in die Kompetenz und Integrität der Sicherheitsorgane die Triebfeder ihres Handelns ist. Die Berufung auf ausländische Untersuchungen sind nicht zielführend, da die federführenden Institutionen entweder interessengeleitet sind oder über keine qualifizierten Kenntnisse über die Binnenstrukturen der deutschen Polizeien verfügen. Interessant ist die Tatsache, dass bei den Initiativen polizeikritischer Kreise weder auf die Rechtsschutzinteressen betroffener Polizeibeamter noch auf die Datenschutzproblematik eingegangen wird.

Ferner müsste nachgewiesen werden, welcher zusätzlicher Mehrwert zu den bisherigen Instrumenten des Straf-, Zivil- und Disziplinarrechts und zu den vielfältigen Einrichtungen der inneren Revision durch die Einrichtung einer zusätzlichen Feststellungsebene in Form zusätzlicher Polizeibeauftragter generiert werden soll. Immerhin handelt es sich um ein Instrument zusätzlicher Bürokratie, deren Hang zur Ausweitung und Verfestigung bereits Parkinson nachgewiesen hat.

Grundsätzlich zu bezweifelt ist die Behauptung, dass derartige Einrichtungen das geeignete Vehikel sind, wesentliche Strukturmängel und Fehlentwicklungen bei der Polizei zu identifizieren oder – wie vereinzelt gefordert – sogar Empfehlungen für deren Beseitigung zu geben. Dazu dürfte den Einrichtungen grundsätzlich das qualifizierte Person und die erforderlichen Mittel fehlen, zumal ihr Haupttätigkeitsfeld die Abarbeitung von Allerweltsfällen ausmacht. Selbst nur ein kursorischer Blick in die bisherigen Jahresberichte beweisen, dass es sich in der Vielzahl der Beschwerden um Bagatellfälle handelt. So ist in einem Jahresbericht u.a. zu lesen, dass sich Personen über reflektierende Sonnenbrillen bei einschreitenden Beamten, über vergessene Dienstausweise oder angeblich nicht zeitgerechtes Eintreffen von Polizeistreifen beschwerten.

Positiv ist festzustellen, dass eine Klimaveränderung dort eigetreten ist, wo im Vorfeld Überzeugungsart geleistet wurde, sowie bei den Einrichtungen, in denen Polizeibeamte gleichberechtigt neben sich beschwert fühlende Bürger ihr Anliegen vorbringen können. Ein weiterer positiver Aspekt bei den gewählten Verfahren besteht in dem Umstand, dass die Zugangshürden zum Beschwerdeverfahren bewusst niedrig gehalten sind.

Es wäre sicherlich nicht die schlechteste Idee, wenn sich die Innenministerkonferenz um eine Vereinheitlichung des Polizeibeauftragtenwesens bemühen würde, zumal Polizeibeamte bei länderübergreifenden Fremdeinsätzen mit Beschwerdevorgängen und anschließender Überprüfung konfrontiert werden könnten, die in ihrer Stammorganisation keine rechtliche Grundlage haben. Dazu könnte eine Arbeitsgruppe eingerichtet werden, die die Ergebnisse der bisherigen Einrichtungen evaluiert und Rahmenempfehlungen formuliert. Ähnlich wie bei der Entwicklung der Kennzeichnungspflicht sollten die Polizeibehörden die Chancen neuer Mechanismen nutzen und nicht polizeikritischen Kreisen die alleinige Deutungshoheit überlassen. Abgesehen von der Erfassung korrekturwürdigem Fehlverhaltens und einer daraus abgeleiteten Gegensteuerung kann prospektiv verhindert werden, dass die Medien verzerrt oder einseitig auf Grundlage fragwürdiger Studien berichten. Dies ist aktuell der Fall bei dem sogenannten Zwischenbericht der Ruhruniversität über angebliche rechtswidrige Gewalt durch Polizeibeamte der Fall

Die haushaltsrechtlichen Fragen, inwieweit die für diese Einrichtungen aufgewandten finanziellen Mittel z.B. für die weitere Qualifizierung des polizeilichen Personals sinnvoller verwendet werden können, wurde bewusst ausgeklammert.