Bild- und Tonaufnahmen bei Versammlungen (§ 12a VersG)

1. April 2020
|In Polizei aktuell
|By KSV Polizeipraxis

Eine Betrachtung im Lichte der aktuellen Rechtsprechung

von PD Michael Wernthaler, Polizeipräsidium Ludwigsburg

1. Vorwort

Bild- und Tonaufnahmen der Polizei bei Versammlungen greifen in das Recht auf „informationelle Selbstbestimmung“ (Art. 2 Abs.1 i.V.m. Art. 1 Abs.2 GG) sowie das Versammlungsrecht (Art. 8 GG) ein und benötigen deshalb eine gesetzliche Ermächtigung. Des Weiteren stellen diese polizeilichen Maßnahmen eine Datenerhebung (§ 1 BDSG) dar, die durch staatliche Stellen nur unter engen gesetzlichen Rahmen zulässig ist.

Dabei ist in der Rechtsprechung umstritten, wann eine Bildaufzeichnung tatsächlich vorliegt, bzw. wann die verfassungsrechtlichen Schutzbereiche der Versammlungsfreiheit und der informationellen Selbstbestimmung tatsächlich tangiert sind, weshalb nachfolgend die Historie und die aktuelle Rechtsprechung sowie ihre polizeiliche Relevanz – also ihre praktische Umsetzung im polizeilichen Einsatz– dargestellt werden soll.

2. Historie

Das Versammlungsgesetz des Bundes (VersG) trat am 15.11.1978 in Kraft. Am 09.06.1989 wurden u.a. die §§ 12a und 19a VersG (Bild- und Tonaufzeichnungen bei Versammlungen) eingefügt.

Bei der Schaffung der §§ 12a und 19a VersG ging der Gesetzgeber davon aus, dass damals mit Übersichtsaufnahmen keine Grundrechtseingriffe verbunden sind, die der ausdrücklichen gesetzlichen Ermächtigung bedürfen, da bei Übersichtsaufnahmen keine Einzelpersonen individualisiert und damit identifiziert werden können und somit auch kein Grundrechtseingriff vorliegen konnte. Dies hat sich jedoch mit der technischen Weiterentwicklung in der Fotografie grundlegend geändert, denn die Technik entwickelte sich rasant weiter und so ist es aktuell bei der hohen Pixelauflösung mit der Fotos und Filme gefertigt werden technisch kein Problem – auch nachträglich – aus Übersichtsaufnahmen heraus einzelne Personen „groß“ zu zoomen und damit zu individualisieren.

Vor diesem Hintergrund entschied u.a. das Verwaltungsgericht Berlin mit Urteil vom 5.7.2010, dass die Beobachtung einer Versammlung mittels eines Video-Wagens der Polizei und die Übertragung der so gewonnenen Bilder in Echtzeit im sog. Kamera-Monitor-Prinzip einer Rechtsgrundlage bedarf. Eine solche Rechtsgrundlage liegt bisher nicht vor. § 19a i. V. mit § 12a VersG erlaubt der Polizei zwar Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen anzufertigen, allerdings nur, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von den Versammlungsteilnehmern erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Liegen keine solchen Anhaltspunkte vor, erfolgen die (Übersichts-) Aufnahmen vielmehr lediglich zu Lenkungs- und Leitungszwecken, fehlt es an einer entsprechenden Rechtsgrundlage.

Damit stellen sich die Fragen: „Gibt es eine Rechtsgrundlage für das Fertigen von Übersichtsaufnahmen?“, und „Wann stellt schon allein das Zeigen einer Kamera, ohne dass ein Aufzeichnung stattfindet, einen Eingriff in das Versammlungsrecht und die informationelle Selbstbestimmung dar, da der Versammlungsteilnehmer objektiv nicht unterscheiden kann, ob eine Filmaufnahme stattfindet oder nicht?“

3. Tatbestandsvoraussetzungen

§ 12a Abs.1 VersG ermächtigt die Polizei bei öffentlichen Versammlungen von Versammlungsteilnehmern Ton- und Filmaufnahmen zu fertigen, „wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von ihnen erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen. Die Maßnahmen dürfen auch durchgeführt werden, wenn Dritte unvermeidbar betroffen werden.“

Abs. 2 regelt: „Die Unterlagen sind nach Beendigung der öffentlichen Versammlung oder zeitlich und sachlich damit unmittelbar im Zusammenhang stehender Ereignisse unverzüglich zu vernichten, soweit sie nicht benötigt werden

  1. für die Verfolgung von Straftaten von Teilnehmern oder
  2. im Einzelfall zur Gefahrenabwehr, weil die betroffene Person verdächtig ist, Straftaten bei oder im Zusammenhang mit der öffentlichen Versammlung vorbereitet oder begangen zu haben, und deshalb zu besorgen ist, dass von ihr erhebliche Gefahren für künftige öffentliche Versammlungen oder Aufzüge ausgehen.

Unterlagen, die aus den in Abs. 2, Satz 1 Nr. 2 aufgeführten Gründen nicht vernichtet wurden, sind in jedem Fall spätestens nach Ablauf von drei Jahren seit ihrer Entstehung zu vernichten, es sei denn, sie würden inzwischen zu dem in Abs.2, Satz 1 Nr. 1 aufgeführten Zweck benötigt.“

4. Begriffsdefinitionen

4.1 Übersichtsaufnahmen

Grundsätzlich sind von § 12a VersG (Bund) Film- (also auch Videoaufnahmen) und Fotoaufnahmen erfasst, bei denen Einzelpersonen identifiziert werden können.

Keine Datenerhebung liegt vor, wenn lediglich Übersichtsaufnahmen ohne Identifizierungsmöglichkeiten gefertigt werden. Solche Übersichtsaufnahmen liegen in der Regel vor, wenn es sich um Echtzeitübertragungen, z.B. in die Einsatzleitung handelt, um die Versammlung aufgrund ihrer Größe und Ansammlung von Menschenmengen zu lenken und zu leiten, insbesondere bei Großdemonstrationen. Übersichtsaufnahmen ohne Speicherung und damit ohne Individualisierungsmöglichkeit werden nicht von § 12a VersG erfasst und sind deshalb grundsätzlich zulässig. Sie unterliegen jedoch in der jüngsten Rechtsprechung immer strengeren Regularien, da es mittlerweile technische Möglichkeiten gibt, Einzelpersonen aus einer Menschenmenge heraus zu „zoomen“, also auch nachträglich technisch so zu vergrößern, dass eine Individualisierung möglich ist. Ist dies möglich, so stehen Übersichtsaufzeichnungen dann einer individuellen, personenbezogenen Aufzeichnung datenschutzrechtlich gleich.

4.2 Individual- oder Porträtaufnahmen

Die Erhebung von personenbezogenen Daten – hier Individual- oder Porträtaufnahmen – liegt vor, wenn durch die Aufnahmen einzelne Personen identifiziert und damit individualisiert werden können.

Diese Aufnahmen sind nach § 12a VersG i.V.m. § 19a VersG nur zulässig, sofern die Aufnahmen zur Abwehr von Gefahren (oder zur Verfolgung von Straftaten) erforderlich sind, da die Tatbestandsgrenzen der Versammlungsfreiheit verletzt werden (Friedlichkeitsgebot) oder sonst unmittelbar von der Verfassung anerkannte Schutzgüter betroffen sind.

4.3 Schutzgüter

Schutzgüter des § 12a VersG sind die öffentliche Sicherheit oder Ordnung.

Der Begriff der öffentlichen Sicherheit umfasst hierbei den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen, wobei in der Regel eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit angenommen wird, wenn eine strafbare Verletzung dieser Schutzgüter droht.

Von einer unmittelbaren Gefahr für die öffentlichen Sicherheit spricht man, wenn Tatsachen vorliegen, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden für die der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Rechtsgüter führt.

Öffentliche Ordnung ist „die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln für das Verhalten in der Öffentlichkeit, deren Beachtung nach den jeweils herrschenden Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten staatsbürgerlichen Zusammenlebens betrachtet wird“ .

Individualisierte Film- und Fotoaufnahmen sind nach dem Versammlungsgesetz deshalb nur zulässig, wenn ein durch Tatsachen begründeter Verdacht besteht, dass von den gefilmten Teilnehmern erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen, also eine Beeinträchtigung von Leben und Gesundheit Dritter oder erheblicher Sachwerte hinreichend wahrscheinlich ist.

4.4 Räumlicher u. personenbezogener Wirkungskreis

Die Videoaufzeichnungen dürfen im öffentlichen Raum während des Versammlungsgeschehens angefertigt werden, aber auch im Vorfeld oder im Anschluss an sie, sofern sie in unmittelbarem innerem Zusammenhang mit der Versammlung stehen.

Filmaufnahmen dürfen auch dann angefertigt werden, wenn Dritte (Unbeteiligte, also nicht an der Versammlung teilnehmende Personen) unvermeidbar betroffen sind, denen als „Notstandsstörern“ gesetzlich eine sogenannte Duldungspflicht auferlegt ist.

Bei Versammlungen in geschlossenen Räumen gelten strengere Bestimmungen für die Datenerhebung, die nur zum Schutz von Verfassungsgütern – also nicht zum Schutz der öffentlichen Ordnung – erfolgen darf. Die Ermächtigung wäre dann verfassungskonform einzuschränken, unzulässig wäre deshalb ein Einschreiten ausschließlich zum Schutz der öffentlichen Ordnung. Darüber hinaus und in jedem Fall ist für die Rechtmäßigkeit einer Videobeobachtung von Versammlungen in geschlossenen Räumen entscheidend, ob sich die Polizeibeamten, die die Aufnahmen anfertigen, rechtmäßig in der Versammlung aufhalten (beachte hierzu § 12 VersG).

5. Zielrichtung und Zweckbestimmung

Bild- und Tonaufnahmen von Teilnehmern bei oder im Zusammenhang mit öffentlichen Versammlungen dürfen nur anfertigt werden, wenn tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass von den Versammlungsteilnehmern erhebliche Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung ausgehen (§ 12a Abs. 2 VersG).

Die gleiche Ziel- und Zweckbestimmung gilt auch für die Speicherung der Filmdaten: Sie sollen die spätere Verfolgung von Straftaten, die von Versammlungsteilnehmern verübt wurden, ermöglichen, Die anhand der individualisierten Filmaufnahmen identifiziert werden und der Strafverfolgung zugeführt werden sollen (§ 12a Abs. 2, S. 1 Nr. 2 VersG). Daneben schafft die Aufzeichnungsermächtigung eine Grundlage für präventivpolizeiliche Maßnahmen, die die Verhütung von Straftaten im Vorfeld künftiger Versammlungen zum Ziel hat (Abwehr erheblicher Gefahren) und sich gegen Personen richten, die aufgrund einer Abfrage der aufgezeichneten Daten als potentielle Gewalttäter kenntlich sind, ohne dass sie tatverdächtige Beschuldigte zu sein brauchen.

Umstritten ist jedoch, auf welche tatsächlichen Umstände sich die Prognose, dass eine Person künftig einer gesteigerten Gefährlichkeit unterliegt, stützen soll. So forderte das Bundesverfassungsgericht in einer Entscheidung zur DNA-Identitätsfeststellung: „Es bedarf (…) positiver, auf den Einzelfall bezogener Gründe für die Annahme einer Wiederholungsgefahr“.  Die Feststellung, dass der Person bei früheren Versammlungen Gewalttätigkeiten nachgewiesen wurden, reicht für sich allein für eine gerichtsfeste Prognose also nicht aus. Solche „rückblickenden“ Betrachtungen haben nur indizielle Bedeutung. Vielmehr muss eine für die Zukunft prognostizierte, mit Tatsachen belegte Gefahr für weitere erhebliche Straftaten begründet werden.

Während nicht gespeicherte (Übersichts-)Videofilmaufnahmen im Verlauf der Versammlung somit nur mittelbar die Ziel- und Zweckbestimmung der Gefahrenabwehr haben – sie dienen ja primär polizeiliche Koordinationszwecken- müssen daher weitere konkrete und belegbare Anhaltspunkte für die Gefährlichkeit des Betroffenen hinzukommen, um ein gezieltes Einschreiten im Vorfeld künftiger Versammlungen rechtfertigen zu können.

6. Das Filmen von Polizeibeamten im Einsatz

Eine besondere Situation stellt das Filmen von Polizeibeamten im Einsatz, insbesondere bei Versammlungen dar. Die Vorschrift des § 12 a VersG ermächtigt nämlich nicht zur Sicherstellung oder Beschlagnahme von Bildmaterial, das Versammlungsteilnehmer von versammlungsbegleitenden Polizeimaßnahmen oder von einzelnen Polizeibeamten im Einsatz gefertigt haben . Solche Maßnahmen richten sich nach den allgemeinen Bestimmungen außerhalb des Versammlungsrechts und haben meist eine präventiv-polizeiliche Zielrichtung. D.h. die Polizei möchte diese Filmaufnahmen verhindern oder bereits gefertigte Bild- oder Filmaufnahmen einziehen, da sie eine unzulässige Veröffentlichung der Aufnahmen befürchten, die die künftige Durchführung von Polizeieinsätzen gefährdet oder das allgemeine Persönlichkeitsrecht des oder der Polizeibeamten verletzt (§§ 22, 23, 33 KunstUrhG).

Die Rechtsgrundlagen für die Beschlagnahme solcher Aufnahmen bzw. die Unterbindung solcher Aufnahmen durch Versammlungsteilnehmer muss sich deshalb aus einem auf Tatsachen begründeten Verdacht der unzulässigen Veröffentlichung ergeben und findet seine Ermächtigung in den allgemeinen Bestimmungen der Landes-Polizeigesetzte zur Beschlagnahme und Sicherstellung.  Nähere Ausführungen hierzu auch im Aufsatz „Das Recht am eigenen Bild – Wann liegt eine Gefahr für das Persönlichkeitsrecht eines Polizeibeamten vor?“

7. Das Zeigen der (Video-)Kamera ohne dass gefilmt wird

Lange Zeit strittig war die Frage, ob lediglich das offene Zeigen oder Mitführen der (Video-)Kamera bspw. im „Stand-by-Modus“, ohne dass tatsächlich Aufnahmen gefertigt werden, für sich allein bereits einen Grundrechtseingriff darstellen oder ob ein Grundrechtseingriff erst dann vorliegt, wenn tatsächlich Filmaufnahmen gefertigt werden.

Das VG Hannover entschied 2014 anlässlich einer „Rechts-Links-Demo“, dass allein das Hochfahren und Bereithalten einer Mastkamera schon die innere Versammlungsfreiheit der Versammlungsteilnehmer verletze und eine Eingriffsermächtigung benötigt wird, da bei den Teilnehmern der Eindruck entstehen könne oder gar müsse, dass die Polizei von dem Geschehen Aufnahmen anfertige. Es komme nicht darauf an, ob dies tatsächlich der Fall sei, weil die Teilnehmer dies in der Regel nicht beurteilen könnten und sich beobachtet und gefilmt fühlen.

Ähnlich entschied aktuell das VG Gelsenkirchen im Jahr 2019  und stellte fest: „Der Schutzbereich von Art. 8 Abs. 1 GG erfasst als innere Versammlungsfreiheit auch die Entschließungsfreiheit des Einzelnen bezüglich der angstfreien Ausübung seines Grundrechts. Insbesondere die Versammlungs- und Demonstrationsfreiheit setzt in ihrem Freiheitsgehalt voraus, dass die Versammlungsteilnehmer nicht befürchten müssen, wegen oder anlässlich ihrer Grundrechtswahrnehmung staatlicher Überwachung unterworfen und so möglicherweise Adressaten für sie nachteiliger Maßnahmen zu werden.“  Und weiter: „Denn wenn der einzelne Teilnehmer der Versammlung damit rechnen muss, dass seine Anwesenheit oder sein Verhalten bei einer Veranstaltung durch Behörden registriert wird, könnte ihn dies von einer Teilnahme abschrecken oder ihn zu ungewollten Verhaltensweisen zwingen, um den beobachtenden Polizeibeamten möglicherweise gerecht zu werden. Das Bewusstsein, dass die Teilnahme an einer Versammlung festgehalten wird, kann Einschüchterungswirkungen haben, die zugleich auf die Grundlagen der demokratischen Auseinandersetzung zurückwirken.“ Denn „Wer unsicher ist, ob abweichende Verhaltensweisen jederzeit notiert und als Information dauerhaft gespeichert, verwendet oder weitergegeben werden, wird versuchen, nicht durch solche Verhaltensweisen aufzufallen und möglicherweise auf eine Ausübung seiner entsprechenden Grundrechte (Art. 8, 9 GG) verzichten. Dies würde nicht nur die individuellen Entfaltungschancen des Einzelnen beeinträchtigen, sondern auch das Gemeinwohl, weil Selbstbestimmung eine elementare Funktionsbedingung eines auf Handlungsfähigkeit und Mitwirkungsfähigkeit seiner Bürger begründeten freiheitlichen demokratischen Gemeinwesens ist.“

In der Praxis bedeutet dies, die Polizei benötigt einen konkreten Anlass für den Einsatz von Kameras, d.h. konkrete Anhaltspunkte für eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung – oder die Kamera wird so geführt, dass für die Versammlungsteilnehmer deutlich erkennbar ist, dass nicht gefilmt wird, bspw. durch das Abdecken der Kamera mit einer Haube oder das Ausrichten des Kameraobjektivs nach unten oder von der Versammlung weg.

8. Zusammenfassung

  1. Polizeiliche Bild- und Tonaufnahmen bei Versammlungen greifen in das Recht auf „informationelle Selbstbestimmung“ (Art. 2 Abs.1 i.V.m. Art. 1 Abs.2 GG) sowie das Versammlungsrecht (Art. 8 GG) ein und benötigen deshalb eine gesetzliche Ermächtigung. Gleichzeitig stellen diese polizeilichen Maßnahmen eine Datenerhebung (§ 1 BDSG) dar, die durch staatliche Stellen nur unter engen gesetzlichen Rahmen zulässig ist.
  2. Grundsätzlich sind von § 12a VersG (Bund) Film- und Fotoaufnahmen erfasst, bei denen Einzelpersonen identifiziert werden können. Keine Datenerhebung liegt vor, wenn lediglich Übersichtsaufnahmen ohne Speicherung und Identifizierungsmöglichkeit gefertigt werden.
  3. Solche Übersichtsaufnahmen liegen in der Regel vor, wenn es sich um Echtzeitübertragungen ohne Speicherung, z.B. in die Einsatzleitzentrale handelt, um die Versammlung aufgrund ihrer Größe und Ansammlung von Menschenmengen zu lenken und zu leiten (Koordinierungsfunktion).
  4. Das Zeigen der Kamera, ohne dass für den Versammlungsteilnehmer erkennbar ist, ob tatsächlich gefilmt wird oder nicht, stellt dennoch einen Eingriff in die innere Versammlungsfreiheit der Versammlungsteilnehmer und erfordert eine Ermächtigungsnorm.