Prof. Dr. Christian Laustetter, HSPV NRW, Abteilung/Studienort Köln

1. Einleitung

„Wir führen die kontrollierte Abgabe von Cannabis an Erwachsene zu Genusszwecken in lizenzierten Geschäften ein. Dadurch wird die Qualität kontrolliert, die Weitergabe verunreinigter Substanzen verhindert und der Jugendschutz gewährleistet. Das Gesetz evaluieren wir nach vier Jahren auf gesellschaftliche Auswirkungen. Modelle zum Drugchecking und Maßnahmen der Schadensminderung ermöglichen und bauen wir aus.“[1] So heißt es unter der Unterüberschrift „Drogenpolitik“ im am 7.12.2021 von SPD, Grüne und FDP unterzeichneten Koalitionsvertrag. Seither ist viel Zeit vergangen und insbesondere in der Anfangszeit der Legislaturperiode konnte man den Eindruck haben, dass das maßgeblich zuständige Bundesministerium der Gesundheit kein allzu großes Interesse an einer zeitnahen Umsetzung dieses Projekts hat. Seit jedoch am 12.4.2023 Bundeslandwirtschaftsminister Cem Özdemir und Bundesgesundheitsminister Karl Lauterbach im Rahmen einer Pressekonferenz die neuen Eckpunkte zur Cannabis-Legalisierung vorgestellt haben, scheint sich deutlich etwas zu bewegen, zumal auch seit Ende April der entsprechende (zum Zeitpunkt der Erstellung dieses Beitrags noch nicht veröffentlichte) Referentenentwurf zu Säule 1 (hierzu unten) vorliegt und in die Ressortabstimmung gegeben wurde.

In dieser heißen Phase des Legalisierungs-Projektes mit etwa halbjährlichem Vorlauf zum vorgesehenen Erscheinungsdatum der Polizei Info Report einen Beitrag zur Cannabislegalisierung zu schreiben, stellt sich daher als besondere Herausforderung dar, zumal nach Informationen des Rechtsmagazins Legal Tribune Online (LTO) wohl auch das BVerfG voraussichtlich bis zum Frühsommer in konkreten Normenkontrollverfahren über Vorlagen des AG Bernau, des AG Münster sowie des AG Pasewalk über die Verfassungsmäßigkeit der §§ 29 Abs. 1 Satz 1 Nr. 3, 29a und 31a BtMG, soweit diese den Besitz von Cannabisprodukten unter Strafe stellen, entscheiden wird.[2] Der vorliegende Beitrag greift einige Aspekte und Diskussionen der geplanten Legalisierung heraus und stellt diese näher dar. Berücksichtigt ist dabei der Stand zum Zeitpunkt Ende April 2023.

2. Von der umfänglichen Legalisierungsplanung zur „Legalisierung Light“

Zunächst war im „Eckpunktepapier der Bundesregierung zur Einführung einer kontrollierten Abgabe von Cannabis an Erwachsene zu Genusszwecken“ eine nahezu vollständige Legalisierung vorgesehen: „Die Produktion, die Lieferung und der Vertrieb von Genusscannabis werden innerhalb eines lizenzierten und staatlich kontrollierten Rahmens zugelassen. Der Erwerb und der Besitz bis zu einer Höchstmenge von 20 bis 30 Gramm Genusscannabis zum Eigenkonsum im privaten und öffentlichen Raum werden straffrei ermöglicht; privater Eigenanbau wird in begrenztem Umfang erlaubt. […] Anbau und Vertrieb von Genusscannabis unterliegen einer strikten staatlichen Kontrolle. Der Vertrieb von Genusscannabis darf mit Alterskontrolle in lizenzierten Fachgeschäften und ggf. Apotheken erfolgen.“[3]

Problematisch an diesem Vorhaben in der geplanten Art und Weise war jedoch, dass es nach wohl h.M. gegen Europarecht und einschlägige UN-Abkommen verstoßen würde.[4] Diese Bedenken hat offensichtlich auch die Bundesregierung geteilt, denn bereits bei der Vorstellung des Eckpunktepapiers kündigte Bundesgesundheitsminister Karl Lauterbach an, dass das Vorhaben, einer Vorabprüfung durch die EU-Kommission unterzogen werde.[5] Aufgrund der negativen Erfahrungen mit der Pkw-Maut, die vom EuGH letztlich als unvereinbar mit Unionsrecht beurteilt wurde,[6] sollte dieses Mal kein Risiko eingegangen werden. Das Bundesgesundheitsministerium ruderte hinsichtlich der angekündigten Vorabprüfung in der Folge aber wieder zurück, da allein die Vorlage des Eckpunktepapiers bei der EU-Kommission für eine Vorabprüfung nicht möglich sei, sondern gemäß den europarechtlichen Vorgaben nur konkrete Regelungsentwürfe notifiziert werden könnten.[7] Das hätte aber vorausgesetzt, dass für eine Vorabprüfung bzgl. der im Eckpunktepapier vorgesehen Punkte zunächst ein vollständiger Gesetzentwurf hätte erarbeitet werden müssen.

Am 12.04.2023 verkündeten dann Bundeslandwirtschaftsminister Cem Özdemir und Bundesgesundheitsminister Karl Lauterbach im Rahmen einer Pressekonferenz ein neues Eckpunktepapier,[8] aus dem sich zunächst ergibt, dass aufgrund der genannten Bedenken hinsichtlich einer Vereinbarkeit mit Europarecht und Völkerrecht an den ursprünglichen Plänen aus dem ersten Eckpunktepapier nicht mehr festgehalten werden könne. So heißt es dort: „Wie in den Eckpunkten ausgeführt hat die Bundesregierung dabei auch die europa- und völkerrechtlichen Vorgaben geprüft und bewertet und bereits im Eckpunktepapier verdeutlicht, bei der Umsetzung des Koalitionsvorhabens dessen völker- und europarechtlichen Rahmen zu berücksichtigen. Vor diesem Hintergrund haben sich die im Cannabis-Projekt engagierten Bundesministerien Ende 2022 mit der EU-Kommission in Brüssel ausgetauscht und entsprechend der fachlichen Zuständigkeiten ihre Erkenntnisse in die laufenden Arbeiten und Abstimmungen der Bundesregierung eingebracht.“[9]

Bei den nun vorgestellten Plänen handelte es sich vom Inhalt her im Vergleich zu dem ursprünglichen Eckpunktepapier um ein deutlich abgeschwächtes Vorhaben, bei dem insbesondere die Abgabe von Cannabis in lizensierten Geschäften gegenwärtig nicht mehr Gegenstand des Vorhabens ist. Stattdessen wird nun ein 2-Säulen Modell verfolgt: 1. Privater und gemeinschaftlicher, nicht-kommerzieller Eigenanbau sowie 2. Regionales Modellvorhaben mit kommerziellen Lieferketten. Ein wesentlicher Bestandteil von Säule 1 beinhaltet den straffreien Besitz von Cannabis zum Eigenkonsum bis zu 25g, wobei das Cannabis entweder aus eigenem privaten Anbau oder von nicht-gewinnorientierten Vereinigungen (sog. Cannabis-Social-Clubs) bezogen werden kann.[10]

3. Polizeiliche Stimmen zur Legalisierung bzw. Entkriminalisierung von Cannabis

Eine einheitliche Stellungnahme „der Polizei“ zur Cannabislegalisierung kann es naturgemäß nicht geben. Einzelne Stakeholder innerhalb der Polizei haben sich jedoch inhaltlich geäußert.

a) Stellungnahme des Bundes Deutscher Kriminalbeamter e.V.

So hat der Bund Deutscher Kriminalbeamter e.V. (BDK) sich dahingehend positioniert, dass nach seiner Auffassung die Kriminalisierung von Cannabiskonsumenten kein geeignetes Mittel sei, um die illegale Herstellung und den Vertrieb von Cannabis mit Erfolg zu bekämpfen, so dass der Konsum von Cannabis und die damit verbundene Begehung konsumnaher Delikte zu entkriminalisieren seien.[11] Letztere Aussage ist indes etwas ungenau, da der Konsum von Cannabis bereits straflos war und nur der Besitz, der oftmals, aber keinesfalls zwingend mit einem Konsum einhergeht, sowie andere Umgangsformen mit Cannabis eine Straftat nach dem BtMG darstellen. Sympathie hegt der BDK für eine Regelung wie in Portugal, wo zwar keine Legalisierung, aber eine Entkriminalisierung dergestalt erfolgt ist, dass der Konsum und Besitz bis zu 25 Gramm nicht als Straftat, sondern lediglich als eine Art Ordnungswidrigkeit behandelt wird.[12] Eine solche Lösung sei durchaus geeignet, zu der in Deutschland dringend für erforderlich gehaltenen Entkriminalisierung beizutragen.[13] Einen deutlichen Vorteil aus einer entsprechenden Neuregelung für die Polizeiarbeit sieht der BDK in freiwerdenden Ermittlungskapazitäten der Polizei und der Justiz, die in die Bekämpfung der organisierten (BtM-)Kriminalität gesteckt werden könnten.[14] Als nicht unproblematisch wird jedoch die Vermutung gesehen, dass es durch eine entsprechende Legalisierung bzw. Entkriminalisierung von Cannabis vermehrt zu Fahrten im Straßenverkehr unter dem Einfluss von Cannabis kommen werde.[15]

b) Position der Deutschen Polizeigewerkschaft (DPolG)

Deutlich kritischer erweist sich demgegenüber die Position der Deutschen Polizeigewerkschaft (DPolG). Cannabis zu erlauben, sei der falsche Weg und ein fatales Signal für vor allem junge Menschen, dass der Konsum von Cannabis nicht so schlimm sei.[16] Cannabis sei keinesfalls unbedenklich, was durch eine mögliche Legalisierung aber suggeriert werde; der Staat dürfe nicht zum Dealer werden, sondern müsse Präventionsarbeit gerade bei Jugendlichen und in Schulen leisten.[17] Eine Korrektur am derzeitigen Umgang mit Cannabis sei nur deshalb angebracht, weil bei geringen Mengen zum Eigenkonsum ohnehin bereits jetzt seitens der Staatsanwaltschaft oder der Gerichte von Strafverfolgung abgesehen werde, wodurch  Polizisten „ eine Menge Arbeit für den Papierkorb“ hätten; zumindest sollten Betroffene auch bei Einstellung des Verfahrens an einer Drogenberatung teilnehmen müssen.[18]

c) Position der Gewerkschaft der Polizei (GdP)

Die Gewerkschaft der Polizei (GdP) hat sich im Vergleich zur DPolG deutlich zurückhaltender und konstruktiver geäußert, ohne dabei jedoch inhaltlich eine Position im Sinne von pro oder contra einzunehmen oder entsprechende Argumente in die eine oder andere Richtung aufzuführen.[19] Man fordere seitens der GdP natürlich nicht die Legalisierung von Cannabis, man müsse den Gesetzgebungsprozess jedoch aktiv mitgestalten und das Gesetzesvorhaben auch weiterhin im Sinne unserer Polizei auf mögliche Lücken abklopfen.[20] Wichtig sei, einen differenzierten Blick auf das Vorhaben zu haben.[21]

4. Exemplarische Herausforderungen für die Polizei, insbesondere im Straßenverkehr

Zwangsläufig werden sich mit einer Legalisierung, sei sie vollumfänglich oder „light“, auch Reformbedürfnisse im Straßenverkehrsrecht ergeben. Dies ist auch im neuen Eckpunktepapier zumindest teilweise so vorgesehen: „Die Grenzwerte im Straßen-, Schiffs- und Luftverkehr werden unter Einbeziehung der einschlägigen Fachgremien überprüft. Regelungen über die Zulässigkeit von Fahrten unter Einfluss von Cannabis orientieren sich dabei ausschließlich an den Erfordernissen der Verkehrssicherheit.“[22] Inwiefern der nun vorliegende, bislang nicht veröffentlichte Referentenentwurf diese Ziele aufgreift, kann zum gegenwärtigen Zeitpunkt der Anfertigung dieses Beitrages leider nicht beantwortet werden.

Da zum Beispiel bereits die Mitgliedschaft in einem Cannabis-Social-Club begründete Anhaltspunkte für einen regelmäßigen Cannabiskonsum liefern dürfte, sind Änderungen im Fahrerlaubnisrecht jedoch zwingend geboten, um die gesetzgeberische Intention nicht zu unterlaufen. Nach Anlage 4, Nr. 9.2.1 Fahrerlaubnis-Verordnung – FeV besteht nämlich bei regelmäßiger Einnahme von Cannabis keine Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen, so dass dann die Fahrerlaubnis nach § 46 Abs. 1 FeV zwingend zu entziehen ist.

Bekanntlich liegt der Grenzwert für eine Ordnungswidrigkeit nach § 24a Abs. 2 StVG beim Führen eines Kfz unter dem Einfluss von Cannabis bei 1,0 ng/ml THC.[23] Es steht zu erwarten, dass dieser Grenzwert kurz- bis mittelfristig entsprechend nach oben, mindestens jedoch auf 3,0 ng/ml THC gesetzt wird, wie es in letzter Zeit auch schon vielfach gefordert worden ist.[24] Damit soll der Tatsache Rechnung getragen werden, dass nach neuen wissenschaftlichen Erkenntnissen erst ab diesen Grenzwerten eine Gefahr im Straßenverkehr besteht.[25]

Ein Problem, das sich auch durch die Heraufsetzung des Grenzwerts aber nicht lösen lässt, ist die Tatsache, dass die von der Polizei überwiegend verwendeten Drogenvortests in der Regel auch allein dann ein positives Ergebnis anzeigen, wenn lediglich Abbauprodukte von THC z.B. im Urin vorhanden sind, bei denen aber keine akute Berauschung und damit keine unmittelbare Gefährdung für andere Verkehrsteilnehmer durch den zurückliegenden Konsum besteht. Selbst wenn der Grenzwert nach oben gesetzt würde, stehen Polizeibeamte aber wie auch gegenwärtig vor dem Problem, dass sich bei einem positiven Drogenvortest, z.B. auf Urinbasis, vor Ort nicht klären lässt, ob der Test nur dadurch ein positives Ergebnis angezeigt, weil lediglich keine akute Berauschung verursachende Abbauprodukte von THC vorhanden sind oder weil eine akute Beeinflussung durch THC vorliegt. Es kann mit den üblichen Drogenvortests bekanntlich nicht wie bei einem Alkomaten festgestellt werden, ob der THC-Wert den zulässigen Grenzwert des § 24a Abs. 2 StVG überschreitet oder nicht.

Bisher sind Polizeibeamte bei einem positiven Drogenvortest in aller Regel nicht umhingekommen, eine Blutentnahme anzuordnen und die Weiterfahrt zu untersagen. Durch die nun beabsichtigte Gesetzesänderung ist jedoch auch hier dringender Handlungsbedarf geboten und zwar einerseits, um den Polizeibeamten vor Ort ein rechtssicheres Handeln zu ermöglichen, andererseits aber auch um kraftfahrzeugführende Konsumenten, die keine Gefahr für den Straßenverkehr darstellen, weil der entsprechende THC-Gehalt bei ihnen unter dem Grenzwert von § 24a Abs. 2 StVG liegt, nicht der Gefahr auszusetzen, dass sie mangels geeigneter Nachweismethoden vor Ort trotz an sich vorliegender Unterschreitung des Grenzwertes aufgrund eines positiven Drogenvortests eine Blutentnahme dulden müssen und die Weiterfahrt untersagt bekommen. Die Lösung kann hier wohl nur darin liegen, dass entweder bei den bereits verwendeten Testmethoden der Wert, ab dem ein bestimmter Vortest als positiv bzw. negativ gilt (sog. Cut-Off-Werte) erhöht wird. Die Problematik besteht aber selbst dann darin, dass sich die Cut-Off-Werte der Vortests auf den gemessenen THC-Wert z.B. im Urin des Betroffenen beziehen und nicht auf den für die Ordnungswidrigkeit nach § 24a Abs. 2 StVG maßgeblichen Wert im Blut.

Vorzugsweise erscheint es zum anderen wünschenswert, dass zeitnah verbesserte Testmethoden entwickelt werden, um hier wie beim Alkomaten ein detailliertes Ergebnis über eine mögliche berauschte Teilnahme am Straßenverkehr zu erhalten. Hierzu sind bereits Geräte in der Entwicklung, die wie bei einem Alkomaten den Atem der getesteten Person genau auf die vorhandene THC-Konzentration analysieren können.[26]

5. Fazit

Die Regierung scheint nunmehr einen rechtlich und zeitlich gangbaren Weg gefunden zu haben, Cannabis zum Eigenkonsum freizugeben. Wie dargestellt, ergeben sich dadurch jedoch auch Folgefragen, die zeitnah gelöst werden müssen, um der Polizei ein rechtssicheres Handeln zu ermöglichen. Insbesondere für die ordnungswidrigkeitenrechtliche Grenzwertproblematik um § 24a Abs. 2 StVG sowie für die fahrerlaubnisrechtliche Problematik müssen daher kurzfristig Lösungen gefunden werden.

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[1] Koalitionsvertrag 2021-2025 zwischen der Sozialdemokratischen Partei Deutschlands (SPD), Bündnis 90 / Die Grünen und den Freien Demokraten (FDP), S. 68.

[2] https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/cannabis-legalisierung-bverfg-entkriminalisierung-ampel-karl-lauterbach-btmg-richtervorlage/ (letzter Abruf 29.04.2023).

[3] Eckpunktepapier der Bundesregierung zur Einführung einer kontrollierten Abgabe von Cannabis an Erwachsene zu Genusszwecken, S. 1 f., https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/Gesetze_und_Verordnungen/GuV/C/Kabinettvorlage_Eckpunktepapier_Abgabe_Cannabis.pdf (letzter Abruf 29.04.2023).

[4] Vgl. etwa das Gutachten von Wegener, Völker- und europarechtliche Grenzen einer Cannabislegalisierung in Deutschland, Rechtsgutachten für die Bayerische Staatsregierung, jeweils m.w.N. Das Gutachten ist zu finden unter https://www.stmgp.bayern.de/wp-content/uploads/2023/03/gutachten_cannabis-legalisierung.pdf (letzter Abruf 29.04.2023).

[5] https://www.lto.de/recht/hintergruende/h/cannabis-legalisierung-eckpunkte-bundeskabinett-eu-kommission-vorabpruefung-lauterbach/ (letzter Abruf 29.04.2023).

[6] EuGH, Urteil vom 18.06.2019 – C-591/17.

[7] https://www.rnd.de/politik/cannabis-legalisierung-die-kehrtwende-von-karl-lauterbach-EAPQHKSHTFFW7EZE4J34FA57VE.html (letzter Abruf 29.04.2023).

[8] Kontrollierte Abgabe von Genusscannabis an Erwachsene, Eckpunkte eines 2-Säulen-Modells, https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/C/Cannabis/Eckpunkte_2-Saeulenmodell_Cannabis.pdf (letzter Abruf 29.04.2023).

[9] Kontrollierte Abgabe von Genusscannabis an Erwachsene, Eckpunkte eines 2-Säulen-Modells, https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/C/Cannabis/Eckpunkte_2-Saeulenmodell_Cannabis.pdf (letzter Abruf 29.04.2023).

[10] Kontrollierte Abgabe von Genusscannabis an Erwachsene, Eckpunkte eines 2-Säulen-Modells, S. 2 f., https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/C/Cannabis/Eckpunkte_2-Saeulenmodell_Cannabis.pdf (letzter Abruf 29.04.2023).

[11] Bestrebungen der Bundesregierung zur kontrollierten Abgabe von Cannabis – Positionspapier des Bund Deutscher Kriminalbeamter e.V., Stand Juli 2022, S. 36, https://www.bdk.de/der-bdk/wer-wir-sind/positionen/2022-07-13-positionspapier-des-bdk-kontrollierte-abgabe-von-cannabis.pdf (letzter Abruf 29.04.2023).

[12] Bestrebungen der Bundesregierung zur kontrollierten Abgabe von Cannabis – Positionspapier des Bund Deutscher Kriminalbeamter e.V., Stand Juli 2022, S. 36, https://www.bdk.de/der-bdk/wer-wir-sind/positionen/2022-07-13-positionspapier-des-bdk-kontrollierte-abgabe-von-cannabis.pdf (letzter Abruf 29.04.2023).

[13] Bestrebungen der Bundesregierung zur kontrollierten Abgabe von Cannabis – Positionspapier des Bund Deutscher Kriminalbeamter e.V., Stand Juli 2022, S. 36, https://www.bdk.de/der-bdk/wer-wir-sind/positionen/2022-07-13-positionspapier-des-bdk-kontrollierte-abgabe-von-cannabis.pdf (letzter Abruf 29.04.2023).

[14] Bestrebungen der Bundesregierung zur kontrollierten Abgabe von Cannabis – Positionspapier des Bund Deutscher Kriminalbeamter e.V., Stand Juli 2022, S. 34, https://www.bdk.de/der-bdk/wer-wir-sind/positionen/2022-07-13-positionspapier-des-bdk-kontrollierte-abgabe-von-cannabis.pdf (letzter Abruf 29.04.2023).

[15] Bestrebungen der Bundesregierung zur kontrollierten Abgabe von Cannabis – Positionspapier des Bund Deutscher Kriminalbeamter e.V., Stand Juli 2022, S. 34, https://www.bdk.de/der-bdk/wer-wir-sind/positionen/2022-07-13-positionspapier-des-bdk-kontrollierte-abgabe-von-cannabis.pdf (letzter Abruf 29.04.2023).

[16] https://www.dpolg.de/ueber-uns/positionen/drogenpolitik/ (letzter Abruf 29.04.2023).

[17] https://www.dpolg.de/ueber-uns/positionen/drogenpolitik/ (letzter Abruf 29.04.2023).

[18] https://www.dpolg.de/ueber-uns/positionen/drogenpolitik/ (letzter Abruf 29.04.2023).

[19] Kopelke, Die Kriminalpolizei 1/2023, 4.

[20] Kopelke, Die Kriminalpolizei 1/2023, 4.

[21] Kopelke, Die Kriminalpolizei 1/2023, 4.

[22] Kontrollierte Abgabe von Genusscannabis an Erwachsene, Eckpunkte eines 2-Säulen-Modells, S. 3, https://www.bundesgesundheitsministerium.de/fileadmin/Dateien/3_Downloads/C/Cannabis/Eckpunkte_2-Saeulenmodell_Cannabis.pdf (letzter Abruf 29.04.2023).

[23] Vgl. nur OLG Koblenz, NStZ-RR 2005, 385; OLG Karlsruhe, NZV 2011, 413.

[24] Vgl. für einen guten Überblick über die Grenzwertdiskussion mit Darstellung der verschiedenen Forderungen zur Höhe des Grenzwertes Steinert, SVR 2022, 15, 16.

[25] Vgl. Steinert, SVR 2022, 15, 16.

[26] https://www.deutschlandfunknova.de/nachrichten/fahrsicherheit-auf-dem-weg-zum-cannabis-schnelltester-fuers-auto (letzter Abruf 29.04.2023).