Aktuelle Fragen des Polizeirechts unter besonderer Berücksichtigung der Covid-19-Pandemie

Von PHK Bastian Irnich, z. Zt. Deutsche Hochschule der Polizei

1 Einleitung

„[…] Mit Überwachung durch Drohnen geht die Polizei zu weit“.[ii]

Die Polizeipräsidien Dortmund und Düsseldorf setzten Anfang April dieses Jahres Drohnen in ihren Zuständigkeitsgebieten ein, um das Kontaktverbot nach der CoronaSchVO zu überwachen. Dabei sei es der Polizei ausschließlich um Übersichtsaufnahmen von schwer zu überblickenden Gebieten gegangen. Eine Speicherung von Bildern sei nicht erfolgt.[iii] § 12 Abs. 1 der CoronaSchVO verbot zu diesem Zeitpunkt – sofern kein Ausnahmetatbestand vorlag – u. a. Ansammlungen von mehr als zwei Personen im öffentlichen Raum. Eine Zuwiderhandlung stellte eine Ordnungswidrigkeit dar (§ 16 Abs. 3 Nr. 2), die mit einem Bußgeld von 200 Euro geahndet werden konnte.[iv] Die polizeiliche Maßnahme stieß bei einigen Bürgerinnen und Bürgern auf zum Teil erhebliche Kritik. So sah sich beispielsweise eine Bürgerin in ihrem Recht auf Privatsphäre eingeschränkt, da ihr Garten zweimalig von einer polizeilichen Drohne überflogen wurde.[v] Ein anderer Bürger sah durch die Maßnahme seine persönliche rote Linie überschritten und verortete derartiges staatliches Handeln eher in autoritäre Staaten.[vi]

Bereits seit 2005 nutzt die Polizei Nordrhein-Westfalen (NRW) Drohnen zur Unterstützung der Einsatzbewältigung. Diese werden beim Landesamt für Zentrale Polizeiliche Dienste (LZPD NRW) vorgehalten. Seit Oktober 2019 ist dort das Projekt Pilotbetrieb Drohnen eingerichtet. Darin sind auch elf Kreispolizeibehörden (KPB), darunter die Polizeipräsidien Dortmund und Düsseldorf, eingebunden. Von diesen Polizeibehörden werden in unterschiedlichen Organisationseinheiten diverse Modelle von Drohnen in der Praxis erprobt. Ziel des Projektes ist eine Bewertung des Einsatzes von Drohnen in den unterschiedlichen Bereichen der polizeilichen Aufgabenwahrnehmung.[vii] Es ist anzunehmen, dass Drohnen zukünftig in einzelnen KPB vorgehalten und eigenverantwortlich eingesetzt werden.

Spezifische Rechtsgrundlagen für den Einsatz von Drohnen zwecks Informationsgewinnung existieren derzeit allerdings weder im präventiven (Polizeigesetz NRW – PolG NRW) noch im repressiven (Strafprozessordnung – StPO) Bereich.[viii]

Ziel dieser Hausarbeit ist es daher, die Rechtmäßigkeit des Einsatzes von Drohnen durch die Polizei NRW zur Feststellung von unzulässigen Ansammlungen in der Öffentlichkeit im Sinne der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2 (Coronaschutzverordnung – CoronaSchVO)[ix] – und die damit verbundene Datenerhebung (von personenbezogenen Daten) – zu beleuchten. Dies erfolgt vor dem Hintergrund der vorhandenen präventiv-polizeilichen Eingriffsermächtigungen des PolG NRW. Hierbei werden Schwerpunkte gesetzt und ausschließlich die besonderen bzw. diskussionswürdigen Aspekte herausgestellt.

So wird nach der Vornahme von notwendigen Begriffsbestimmungen in Kapitel 2 der mit der Maßnahme verbundene Grundrechtseingriff beleuchtet (Kapitel 3). In Kapitel 4 werden der polizeiliche Eingriff im Hinblick auf die gesetzliche Aufgabenzuweisung sowie mögliche Ermächtigungsgrundlagen für den Grundrechtseingriff erläutert. Kapitel 5 umfasst eine Betrachtung der Verhältnismäßigkeit der Maßnahme. Zuletzt werden in Kapitel 6 die zuvor gewonnenen Erkenntnisse aus Literatur und Rechtsprechung für eine Diskussion und ein kurzes Fazit zusammengeführt.

2 Begriffsbestimmung

2.1 Drohnen

Drohnen sind u. a. ferngesteuerte Fluggeräte ohne menschlichen Piloten an Bord. Sie werden auch als UAV (Unmanned Aerial/Air/Aircraft Vehicle) oder UAS (Unmanned Aircraft System) oder unbemanntes Luftfahrzeug bezeichnet.[x] Ihr Einsatz erfolgt durch die Polizei für Bildaufnahmen mit präventiver oder repressiver Zielsetzung.[xi]

Die bei der Polizei NRW derzeit im Pilotprojekt eingesetzten Modelle sind in der Lage, Echtzeitbilder zu übertragen, welche im Einzelfall aufgezeichnet und auf den Geräten gespeichert werden können. Darüber hinaus verfügt ein Modell über eine Wärmebildkamera.[xii]

2.2 Personenbezogene Daten

Der Begriff der personenbezogenen Daten wird im Art. 4 Nr. 1 Datenschutz-Grundverordnung (DSGVO) legaldefiniert und beinhaltet sämtliche Informationen, die sich auf eine identifizierte oder identifizierbare natürliche Person – den Betroffenen – beziehen. Inwiefern eine natürliche Person anhand dieser Informationen bereits identifiziert ist oder identifiziert werden kann, sei entscheidend dafür, ob ein Datum personenbezogen ist. Eine natürliche Person gelte als identifizierbar, wenn sie direkt oder indirekt, mittels Zuordnung einer Kennung, beispielsweise einem Namen oder zu einem oder mehreren besonderen Merkmalen, identifiziert werden kann.[xiii]

2.3 Unterschied Datenerhebung/Datenspeicherung

Gemäß Art. 4 Nr. 2 DSGVO fallen die Erhebung und Speicherung personenbezogener Daten unter den Begriff der Verarbeitung. Unter Erhebung werde das „Beschaffen von Daten über den Betroffenen“ verstanden.[xiv] Videoüberwachung stellt nach Fishan und Kutscha eine Form der Datenerhebung dar.[xv] Auch die Anfertigung von Bildaufnahmen oder -aufzeichnungen, einschließlich der temporären Übertragung eines Livestreams durch die Drohne ohne nachhaltig abrufbare Speicherung, könne ein Erheben von personenbezogenen Daten im Sinne der DSGVO[xvi] darstellen.[xvii] Die Bildaufnahme unter Verwendung von Drohnen durch die Polizei entwickele die heute übliche Videoüberwachung fort[xviii]; es handele sich um eine besondere Art der Datenerhebung.[xix] Eine Speicherung in diesem Sinne bedeute „das Erfassen, Aufnehmen oder Aufbewahren personenbezogener Daten auf einem Datenträger zum Zwecke ihrer weiteren Verarbeitung oder Nutzung.“[xx]

2.4 Unterschied Bildaufzeichnung/Bildaufnahme

Von einer Bildaufzeichnung ist laut Braun die Speicherung von Bildaufnahmen erfasst. Unter einer Bildaufnahme sei eine Echtzeitbildübertragung nach dem sogenannten Kamera-Monitor-Prinzip zu verstehen; eine Speicherung der Bilder erfolge hierbei nicht.[xxi] Vielmehr erfolge ein Beobachten mittels Bildübertragung.[xxii]

3 Grundrechtseingriff

Der sachliche Schutzbereich des Art. 2 Abs. 1 GG in Verbindung mit (i. V. m.) Art. 1 Abs. 1 GG umfasst das allgemeine Persönlichkeitsrecht. Dem BVerfG nach beinhaltet dies auch das Recht auf informationelle Selbstbestimmung. Das Grundrecht gewährleistet die Befugnis des Einzelnen, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen.[xxiii] Es schützt generell vor staatlicher Erhebung und Verarbeitung personenbezogener Daten, die nicht durch eine freiwillig erteilte Einwilligung legitimiert sind.[xxiv] Bei einer gezielten Datenerhebung oder -verarbeitung personenbezogener Daten liege immer ein rechtfertigungsbedürftiger Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechtes vor.[xxv] In diesem Zusammenhang könne „[…] auch das Verhalten des Einzelnen in der Öffentlichkeit, also auch der Aufenthalt und das Verhalten an einem bestimmten öffentlichen Platz zu einer bestimmten Zeit eine vom Schutzbereich des Grundrechts grundsätzlich erfasste personenbezogene Information sein.“[xxvi] Der grundrechtliche Schutz entfalle nicht schon deshalb, weil der Einzelne sich in die Öffentlichkeit begibt.[xxvii]

3.1 Grundrechtseingriff durch Bildaufzeichnung

Nach einhelliger Auffassung in der Rechtsprechung und der Literatur liegt bei einer Videoüberwachung an öffentlich zugänglichen Orten in Form einer Bildaufzeichnung ein Eingriff zweifelsfrei vor, da personenbezogene Daten nicht nur erhoben, sondern auch gespeichert und für die weitere Verwertung bereitgehalten werden.[xxviii] Das gilt auch für Übersichtsaufzeichnungen, da aufgrund des heutigen Technikstandes durch schlichte Fokussierung, ohne dass es technisch weiterer Bearbeitungsschritte bedarf, eine individualisierbare Erfassung von Einzelpersonen möglich ist.[xxix]

3.2 Grundrechtseingriff durch Bildaufnahmen

Ob bereits ein Eingriff durch eine (bloße) Bildübertragung – nach dem Kamera-Monitor-Prinzip – vorliegt, erscheint in der Rechtsprechung und der Literatur strittig.[xxx] Das VG Karlsruhe und das VG Halle verneinen dies bei einer Videoüberwachung ohne Aufzeichnung.[xxxi] Laut Müller stellt Videoüberwachung in Form der Bildübertragung ohne gleichzeitiges Aufzeichnen schlicht-hoheitliches Handeln i. S. v. § 1 SächsPolG dar. Durch die bloße Übertragung des Bildes sei keine Datenerhebung, d. h. Identifizierung von Personen und Sachen möglich, wodurch auch kein Grundrechtseingriff vorläge.[xxxii]

Dem gegenüber stehen Argumente für das Vorliegen eines Eingriffs durch Datenerhebung bei einer (bloßen) Bildübertragung. Für einen Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung spreche die Tatsache, dass ein Mensch sein Verhalten ändere, wenn er davon ausgehe, beobachtet zu werden[xxxiii] Im Regelfall wisse die von der Videokamera überwachte Person auch nicht, ob sie lediglich observiert oder ob die Aufnahmen auch gespeichert werden.[xxxiv] Bereits die Unsicherheit darüber führe zu einem Eingriff.[xxxv] Der VGH Baden-Württemberg sieht sogar ohne den vom BVerfG angeführten psychisch wirkenden Überwachungsdruck – mit ggf. in der Folge angepasstem Verhalten durch den Betroffenen – einen Eingriff. Die hochentwickelte Technik der Videoüberwachungssysteme verfüge über eine Vielzahl von Bedienmöglichkeiten, wie Zoom-, Standbild- und Einzelbildfunktionen sowie Dreh- und Schwenktechnik. Zusätzlich ermögliche die Leistung der Kamera eine Überwachung auch bei schwierigen Lichtverhältnissen. Somit könne jederzeit ohne Weiteres von einer Übersichtsaufnahme in die Nahaufnahme gewechselt werden, was die Identifizierung einzelner Personen, aber auch die Darstellung detaillierter Momentaufnahmen bestimmter individueller Verhaltensweisen und Gesichtsausdrücke möglich erscheinen lasse.[xxxvi] Die gesteigerte Gefährdungssituation für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung durch Bildübertragung spreche ebenfalls für das Bejahen eines Eingriffs.[xxxvii]

Videobeobachtungen weisen laut BVerfG aufgrund der damit verbundenen verdachtslosen Eingriffe mit großer Streubreite grundsätzlich eine hohe Eingriffsintensität auf.[xxxviii] Von großer Streubreite sei eine Maßnahme, welche nicht auf einen eng umgrenzten Personenkreis zielt, sondern zahlreiche Personen in ihren Wirkungskreis einbezieht, die den Eingriff durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben bzw. nur durch ein ganz alltägliches Verhalten einen Anlass gegeben haben.[xxxix]

Müller-ter Jung und Rexin sehen den möglichen Grundrechtseingriff mittels Drohne intensiver als im Falle einer stationären Videoüberwachung. So könne sich die betroffene Person nicht durch Verlassen der überwachten Örtlichkeit der Maßnahme entziehen, da grundsätzlich die Möglichkeit bestünde, dass die Drohne ihr folge. Auch sei die Kenntlichmachungspflicht – und damit die rechtlich vorgesehene Offenheit der Maßnahme – schwieriger zu erfüllen als beispielsweise durch Hinweisschilder an den Kameramasten einer stationären Videoüberwachung.[xl] Petri bejaht ebenfalls die Eignung zum intensiven Eingriff in das Persönlichkeitsrecht betroffener Personen durch den polizeilichen Einsatz von Drohnen, beispielsweise durch Überwachung von Verhaltensweisen ganzer Bevölkerungsteile.[xli] Kornmeier nimmt eine Abstufung der Eingriffsintensität vor. Demnach sei der Eingriff durch den Einsatz von Drohnen zwecks Bildaufnahme am intensivsten; sogar intensiver als luftgestützte Bildaufnahmen von Helikoptern.[xlii]

4 Präventiv-polizeiliches Handeln

Nach dem aus Art. 20 Abs. 3 GG abgeleiteten Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung ist die Exekutive an Recht und Gesetz gebunden. Das Handeln der Polizei muss demnach formell und materiell rechtmäßig sein. Daraus folgt, dass ihr u. a. die Aufgabenwahrnehmung durch Gesetz zugewiesen worden sein und für konkrete Eingriffe in Grundrechte auf eine gesetzliche Ermächtigung zurückgegriffen werden muss (Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes).[xliii] Für einen Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung bedarf es demnach einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage.[xliv]

4.1 Formelle Rechtmäßigkeit (Vorrang des Gesetzes)

Die sachliche Zuständigkeit für die Verhütung und Bekämpfung übertragbarer Krankheiten wird in NRW den Ordnungsbehörden der Städte und Gemeinden zugewiesen. Dies ergab sich bis zum 14.04.2020 aus § 2 der Verordnung zur Regelung von Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz (ZVO-IfSG)[xlv] i. V. m. §§ 16, 17 des Gesetzes zur Verhütung und Bekämpfung von Infektionskrankheiten beim Menschen (Infektionsschutzgesetz – IfSG) bzw. § 3 ZVO-IfSG i. V. m. §§ 28, 30 und 31 IfSG . Die sachliche Zuständigkeit für die Verfolgung und Ahndung von Ordnungswidrigkeiten im Zusammenhang mit dem IfSG oblag bis zum 14.04.2020 nach § 9 ZVO-IfSG[xlvi] den in §§ 1 bis 7 ZVO-IfSG genannten Behörden; diese wurden somit zu zuständigen Verwaltungsbehörden im Sinne der §§ 35, 36 OWiG bestimmt.

Die Aufgabenzuweisung für die Verfolgung von Ordnungswidrigkeiten ergibt sich für die Polizei NRW aus § 1 Abs. 4 PolG in i. V. m. § 53 Abs. 1 OWiG.[xlvii] Sofern der Polizei die Aufgabe zur Verfolgung und Ahndung von bestimmten Ordnungswidrigkeiten nicht explizit durch Gesetz oder Rechtsverordnung zugewiesen wird, ist sie auch nicht zuständige Verwaltungsbehörde im Sinne der §§ 35, 36 OWiG.[xlviii] Aus der vorbenannten Aufgabenzuweisung ergebe sich aber, dass die Polizei auf sämtlichen Gebieten des Ordnungswidrigkeitenrechts grundsätzlich zumindest Ermittlungsbehörde sei.[xlix]

Die Aufgabe der allgemeinen Gefahrenabwehr wird der Polizei NRW im § 1 Abs. 1 S. 1 PolG NRW übertragen. Die originäre Zuständigkeit obliegt jedoch den Ordnungsstellen der Kommunen (Ordnungsämtern); dies ergibt sich aus § 1 Abs. 1 des Ordnungsbehördengesetzes NRW (OBG NRW). Daraus folgt, dass der Polizei die Aufgabe der allgemeinen Gefahrenabwehr nur subsidiär obliegt. Sie darf daher – nach § 1 Abs. 1 S. 3 PolG NRW – zur Gefahrenabwehr nur tätig werden, wenn die eigentlich zuständigen Ordnungsämter oder Fachbehörden nicht oder nicht rechtzeitig handeln können.[l] Teilaufgabe der Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit durch Gefahrenabwehrbehörden und den Polizeibehörden ist laut Fredrich auch die Verhütung von Ordnungswidrigkeiten. Ordnungswidrigkeiten werden von den Schutzgütern der öffentlichen Sicherheit erfasst; es muss sich hierbei nicht um eine bestimmte Ordnungswidrigkeit handeln. Zudem spreche das Vorhandensein von Befugnissen des Polizeirechts im Zusammenhang mit Ordnungswidrigkeiten dafür. Darüber hinaus erscheine es auch deshalb folgerichtig, weil die Gefahrenabwehrbehörden zu Verwaltungsbehörden bestimmt und die Behörden des Polizeidienstes für die Erforschung von Ordnungswidrigkeiten – also bei Verdacht einer konkreten Ordnungswidrigkeit – ermächtigt werden.[li]

4.2 Materielle Rechtmäßigkeit (Vorbehalt des Gesetzes)

Als verfassungsgemäße gesetzliche Ermächtigungsgrundlage für die Datenerhebung mittels Drohne zum Zwecke der Verhütung von Ordnungswidrigkeiten kommen präventiv-polizeiliche Befugnisnormen nach dem PolG NRW in Betracht.

Befugnisnorm des § 15a PolG NRW

Laut Petri ist der Einsatz von Drohnen durch die Polizeien der Länder gegenwärtig an den für die polizeiliche Videoüberwachung geltenden Vorschriften zu messen.[lii] Für das Land NRW gelten diesbezüglich die Vorschriften des § 15a PolG NRW (Datenerhebung durch den offenen Einsatz optisch-technischer Mittel) zur Beobachtung von öffentlich zugänglichen Orten mittels Bildübertragung. Nach Müller-ter Jung und Rexin kommt diese Rechtsgrundlage für den präventiv-polizeilichen Drohneneinsatz allerdings nicht in Betracht[liii]; so bestehen Hauk zufolge Zweifel an deren hinreichenden Bestimmtheit und Normenklarheit. Die Vorschrift lasse offen, wie viele Straftaten genau in welchem Zeitraum begangen worden sein müssen.[liv] Und diese Zweifel erschwere die Subsumtion des polizeilichen Einsatzes von Drohnen zur Datenerhebung unter die gleiche Norm. Überdies werde die Maßnahme nach § 15a PolG für einen bestimmten Ort angeordnet. Eine Drohne sei dagegen, im Gegensatz zu einer an einem Mast angebrachten Kamera, nicht ortsgebunden. Ein örtliches Abweichen der Drohne, beispielsweise durch einen Missbrauch oder Bedienfehler, könne nicht ausgeschlossen werden. Letztlich erscheine der Einsatz einer Drohne zur Überwachung eines öffentlichen Platzes auch nicht als das mildeste Mittel und sei daher unverhältnismäßig.[lv] Eine Videoüberwachung nach § 15a PolG NRW zum Zwecke der Verhütung von Ordnungswidrigkeiten sei im Übrigen nicht zulässig.[lvi]

Befugnisnorm des § 15 PolG NRW

Als Alternative erscheint der § 15 PolG NRW (Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und Ansammlungen[lvii]). Laut Baldarelli und von Prondzinski richtet sich der offene polizeiliche Einsatz von Drohnen nach § 15 PolG NRW.[lviii] Müller- ter Jung und Rexin halten eine Anwendung dieser Bestimmung für den polizeilichen Einsatz von Drohnen zwecks Datenerhebung ebenfalls für denkbar. Hierbei verweisen sie auf die Analogie zum Einsatz eines Polizeihubschraubers mit entsprechender Kameratechnik bei öffentlichen Veranstaltungen.[lix] Dabei gelte es jedoch, die nicht unerheblichen Unterschiede zwischen dem Anbringen einer Kamera an einem Mast oder dem Filmen aus einem Hubschrauber und der Nutzung einer Kameradrohne zu berücksichtigen.[lx]

Zweck der Befugnisnorm aus § 15 PolG NRW sei das rechtzeitige Erkennen von in der Entstehung begriffenen Ordnungswidrigkeiten, um diese verhindern zu können. Denn das Erlangen von frühzeitigen Informationen ermögliche der Polizei einen sachgerechten Kräfteeinsatz oder auch die Entscheidung im Hinblick auf weitere Maßnahmen.[lxi] Darüber hinaus könne aus dem offenen Einsatz technischer Mittel – ähnlich wie bei der Videoüberwachung – eine abschreckende Wirkung resultieren.[lxii]

Die Datenerhebung kann dem Wortlaut des § 15 nach auch mit technischen Mitteln erfolgen. Neben einer Datenerhebung mittels Bildaufzeichnung sei auch die bloße Bildaufnahme, also das Beobachten mittels Kamera, durch die Rechtsfolge dieser Befugnis gedeckt und daher zulässig.[lxiii]

Voraussetzung für die Anwendung der Norm ist zunächst das Vorliegen einer (öffentlichen) Ansammlung. Eine Ansammlung liegt vor, wenn Menschen zufällig zusammentreffen, denen das gemeinsame Wollen des Zusammenseins und damit ein verbindender Zweck der Zusammenkunft fehlt.[lxiv]

Die Datenerhebung kann bei oder im Zusammenhang mit einer Ansammlung erfolgen. Dies schließe nicht nur den Zeitraum während, sondern auch vor und nach der Ansammlung ein. In letztgenannten Fällen sei ein zeitlicher und räumlicher sowie innerer Zusammenhang mit der Ansammlung erforderlich.[lxv]

Darüber hinaus müssen tatsächliche Anhaltspunkte die Annahme rechtfertigen, dass bei der Ansammlung Ordnungswidrigkeiten begangen werden. Die polizeiliche Prognose muss mittels Tatsachen auf die Entstehung einer konkreten Gefahr bezogen sein. Vermutungen oder allgemeine Erfahrungssätze sind hierfür nicht ausreichend.[lxvi] Es müssen demnach konkrete Fakten vorliegen, aufgrund derer im Rahmen einer objektiven Betrachtung der Schluss zulässig sei, dass bei der Ansammlung Ordnungswidrigkeiten begangen werden.[lxvii] Hierzu gehöre grundsätzlich, dass ein wenigstens seiner Art nach konkretisiertes und zeitlich absehbares Geschehen erkennbar sei.[lxviii]

Sofern die Norm ihrem Wortlaut nach Maßnahmen zur Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten jeder Art zulasse, ist dies laut Braun verfassungsrechtlich bedenklich. Er verweist auf enger gefasste Parallelvorschriften anderer Bundesländer, in denen auf nicht geringfügige oder erhebliche Ordnungswidrigkeiten abgestellt werde. Eine verhältnismäßige Anwendung des § 15 bedinge somit den Verzicht auf Bildaufnahmen zur Verhinderung von Ordnungswidrigkeiten. Ein Eingriff sei äußerstenfalls bei erheblichen Ordnungswidrigkeiten zulässig; dabei sei nicht die Höhe der angedrohten Geldbuße entscheidend.[lxix] Die Erheblichkeit einer Ordnungswidrigkeit sei gegeben, sobald durch den betreffenden Ordnungswidrigkeitentatbestand ein bedeutendes Rechtsgut geschützt werde oder die mit der Ordnungswidrigkeit verbundenen Folgen in einem hohen Maße gemeinschaftswidrig sind und durch eine Duldung der Eindruck mangelnder Durchsetzbarkeit durch den Rechtstaat entstünde.[lxx]

Die nach § 15 Abs. 1 S. 2 PolG NRW geforderte Erforderlichkeit der Datenerhebung unbeteiligter Dritte sei bei Ansammlung regelmäßig gegeben, da Personen bei Ansammlungen regelmäßig eng zusammenstünden. Demnach seien Bildaufnahmen von unbeteiligten Personen zusammen mit potenziellen Störern nicht auszuschließen.[lxxi]

9 Abs. 5 PolG NRW schreibt vor, dass Datenerhebungen grundsätzlich offen erfolgen müssen, sofern durch Gesetz nicht die verdeckte Datenerhebung erlaubt ist. § 15 PolG erlaubt dem Wortlaut nach keine verdeckte Datenerhebung. Nach Roggan liegt eine offene Maßnahme vor, wenn sie in Kenntnis der betroffenen Person erfolgt. Es müsse für sie wahrnehmbar und feststellbar sein, dass sie gegenwärtig Adressat einer polizeilichen Maßnahme ist. Zudem müsse im Rahmen einer Informationserhebung durch Drohnen für sie erkennbar sein, dass von ihr Bildaufnahmen mittels einer polizeilichen Drohne angefertigt werden.[lxxii] Bei einer nicht gekennzeichneten Drohne könne diese nicht unmittelbar in Verbindung zu einer polizeilichen Maßnahme gebracht werden[lxxiii]; im Gegensatz zu Maßnahmen mittels einem erkennbaren Polizeihubschrauber.[lxxiv] Im Hinblick auf eine offene polizeiliche Videobeobachtung hat das VG Hannover entschieden, dass der Umstand der Videobeobachtung sowie die äußeren Ränder des Aufnahmeraums vor Ort kenntlich gemacht werden müssen. Ausreichen könnten hierfür Hinweisschilder oder Markierungen auf der Straße, nicht dagegen die bloße Sichtbarkeit der Kamera oder die Veröffentlichung einer Liste von Kamerastandorten im Internet.[lxxv]

Die bei der Polizei NRW eingesetzten Drohnen verfügen derzeit offensichtlich nicht über eine deutliche Kennzeichnung; entsprechende Maßnahmen, wie beispielsweise das Bekleben mit Folien und Aufschriften in Blau-Silber und/oder mit dem Schriftzug Polizei, würden derzeit ebenso geprüft, wie die Anbringung eines Lichtsignals. Die Drohnen im Pilotprojekt würden durch uniformierte Kräfte eingesetzt. Starts und Landungen erfolgten grundsätzlich in der Nähe von kolorierten Streifenwagen; Start- und Landeflächen würden ggf. mit Absperrband gesichert. Eine bewusste Verschleierung der Zugehörigkeit zur Polizei erfolge nicht.[lxxvi]

5 Verhältnismäßigkeit

Der aus dem Rechtsstaatsprinzip und den Freiheitsgrundrechten abgeleitete Grundsatz der Verhältnismäßigkeit[lxxvii]ist die bedeutsamste Rechtsschranke beim polizeilichen Einschreiten zum Zweck der Gefahrenabwehr. Durch die Aufnahme dieses Grundsatzes in den § 2 PolG NRW hat der Landesgesetzgeber seine hohe Bedeutung für das polizeiliche Handeln in NRW zum Ausdruck gebracht. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit erfolgt in drei Ebenen: Geeignetheit (erste Ebene), Erforderlichkeit (zweite Ebene) und Angemessenheit bzw. Verhältnismäßigkeit im engeren Sinne (dritte Ebene).[lxxviii]

Geeignetheit meint eine objektive Zwecktauglichkeit; das gewählte Mittel – die polizeiliche Maßnahme – muss den Zweck der Gefahrenbeseitigung erfüllen können.[lxxix] Laut BVerfG liegt die Geeignetheit eines Mittels schon dann vor, wenn mit dessen Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann.[lxxx] Eine mittels Drohne unterstützte Bildaufnahme ist laut Kornmeier geeignet, bei u. a. Ansammlungen im Entstehen begriffene Gefahren frühzeitig zu erkennen.[lxxxi]

Die Erforderlichkeit einer Maßnahme ist gegeben, wenn die Polizei von mehreren möglichen und geeigneten Maßnahmen diejenige trifft, die den Einzelnen und die Allgemeinheit voraussichtlich am wenigsten beeinträchtigt.[lxxxii] Laut Straub wäre eine der Einsatz von Drohnen nicht erforderlich, wenn der Zweck der Maßnahme im Einzelfall beispielsweise mittels Beobachtung durch Polizeibeamte erreichbar wäre. Für das Vorliegen der Erforderlichkeit könne dagegen die Unübersichtlichkeit des Einsatzgebietes sprechen.[lxxxiii] Auch der Einsatz eines Polizeihubschraubers könne sich in diesem Zusammenhang aus Sicht des Einzelnen zunächst als weniger eingriffsintensiv darstellen. Aus Sicht der Allgemeinheit sei der Einsatz einer Drohne jedoch kostengünstiger.[lxxxiv] Dies schone den öffentlichen Haushalt und komme dem Allgemeinwohl zugute.[lxxxv]

Angemessenheit in diesem Sinne bedeutet, dass eine Maßnahme nicht zu einem Nachteil führen darf, der zu dem erstrebten Zweck außer Verhältnis steht.[lxxxvi] Nach Kornmeier ist der mit der Bildaufnahme durch Drohnen verbundene Eingriff in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung intensiv. Daher sei dieser bei Ansammlungen nur zum Schutz hochrangiger Rechtsgüter angemessen; nicht jedoch bei Straftaten der leichten Kriminalität, wie beispielsweise einfacher Körperverletzung oder zum Schutz von Vermögensdelikten.[lxxxvii]

6 Diskussion und Fazit

Der Aufenthalt und das Verhalten einer Person an einem öffentlichen Platz stellt ein personenbezogenes Datum dar. Beobachtet die Polizei diese Person mittels Drohne durch Bildübertragung (Bildaufnahme), so führt sie eine Datenerhebung durch. Diese staatliche Datenerhebung greift in den Schutzbereich des Grundrechtes auf informationelle Selbstbestimmung ein. Bereits mit einer stationären Videoüberwachung erfolgt eine Vielzahl von verdachtslosen Eingriffen; es betrifft zahlreiche Personen, die den Eingriff durch ihr Verhalten nicht veranlasst haben bzw. nur durch ein ganz alltägliches Verhalten einen Anlass gegeben haben. Diese Streubreite begründet eine hohe Eingriffsintensität, welche durch den Einsatz einer Drohne noch gesteigert wird. Denn anders als die Kamera einer stationären Videoüberwachung ist eine auf einer Drohne montierte Kamera flexibler in Höhe und Reichweite und kann damit einen größeren räumlichen Bereich abdecken. Auch ist das unmittelbare Annähern an eine Person zwecks Nahaufnahme (beispielsweise bei Nichtvorhandensein einer Zoom-Funktion) möglich. Das Fehlen einer Kenntlichmachung als polizeiliches Einsatzmittel kann die Maßnahme zudem nach außen als verdeckt erscheinen lassen. Für den (intensiven) Eingriff in das Grundrecht auf informationelle Selbstbestimmung bedarf es einer verfassungsgemäßen gesetzlichen Grundlage.

Die Zuständigkeit zur Verhütung einer Ordnungswidrigkeit nach der CoronaSchVO für die Polizei NRW kann über die Zuständigkeit der allgemeinen Gefahrenabwehr aus § 1 Abs. 1 S. 1 PolG NRW gerechtfertigt sein. Diese ist jedoch nach S. 3 dieser Norm lediglich subsidiär; die Polizei kann im Rahmen der Notfallzuständigkeit für die eigentlich zuständigen Ordnungsämter (als Ordnungsstellen der Kommunen) tätig werden.

Ein Rückgriff auf die Befugnisnorm der (stationären) Videoüberwachung im Sinne des § 15a PolG NRW scheidet aus; insbesondere, da diese Norm keine Videobeobachtung zur Verhütung von Ordnungswidrigkeiten erlaubt.

Auch im Hinblick auf die alternativ erscheinende Befugnisnorm aus § 15 Abs. 1 PolG NRW ergeben sich einige diskussionswürdige Aspekte. Ansammlungen im Sinne des § 15 PolG NRW sind zufällige Zusammentreffen. Das gemeinsame Wollen des Zusammenseins und ein damit verbundener Zweck der Zusammenkunft fehlen. Demnach dürften gewollte Ansammlungen (z. B. bewusste Verabredungen) von der Norm nicht erfasst werden. Für die Drohnen steuernden Polizeibeamtinnen und Polizeibeamte dürfte es unmöglich zu erkennen sein, welche Ansammlung zufällig oder gewollt entstanden ist. Darüber hinaus dürfte im Vorfeld auch nicht zu klären sein, bei welcher Ansammlung ein Ausnahmetatbestand nach § 12 Abs. 1 Nr. 1 – 5 CoronaSchVO vorliegt. Weiterhin ist fraglich, ob die in Rede stehende Ordnungswidrigkeit nach der CoronaSchVO als Zulässigkeitsvoraussetzung ausreichend ist. Dies erscheint im Grundsatz nicht abwegig, da es sich um eine erhebliche Ordnungswidrigkeit handeln könnte. Der Tatbestand dient der Eindämmung der Corona-Pandemie, also dem Schutz von Leben und Gesundheit einer Vielzahl von Menschen. Durch das Ansammlungsverbot sollen die Gefahren einer Ausbreitung des Coronavirus auf weite Teile der Bevölkerung minimiert – und damit Todesfälle oder schwere Gesundheits(folge)schäden reduziert – werden. Überdies wird auch einer Überlastung des Gesundheitssystems – und der damit einhergehenden Gefahr mangelnder Versorgung, insbesondere im Hinblick auf intensivmedizinische Betreuung– vorgebeugt. Die Folgen der Ordnungswidrigkeit können daher auch als gemeinschaftswidrig bezeichnet werden. Bei Duldung dieser Zuwiderhandlungen – gerade in größerem Umfang – könnte im Übrigen der Eindruck entstehen, der Rechtstaat könne die von ihm erlassenen Regelungen nicht durchsetzen. Im Hinblick auf die polizeiliche Prognose (Tatsachen rechtfertigen die Annahme) müssen zu Beginn des Drohneneinsatzes bereits objektiv belegbare Anhaltpunkte vorliegen, die eine Zuwiderhandlung gegen das Ansammlungsverbot nach § 12 Abs. 1 CoronaSchVO wahrscheinlich erscheinen lassen. Bloße Vermutungen oder Erfahrungen, wonach sich an einer bestimmten (öffentlichen) Örtlichkeit (z. B. bekanntes Ausflugsziel) eine Vielzahl von Menschen aufhalten (und eine Ansammlung im Sinne des § 15 PolG NRW bilden) könnte, reichen nicht aus. Im Hinblick auf die gesetzlich vorgeschriebene Offenheit der Maßnahme dürfte es für den Betroffenen – aufgrund der derzeit fehlenden oder zumindest unzureichenden Kenntlichmachung der Drohne als polizeiliches Einsatzmittel – nicht ersichtlich sein, ob es sich um eine private oder polizeiliche Drohne handelt. Damit fehlt ihm auch die Kenntnis über die Erhebung seiner personenbezogenen Daten mittels Bildaufnahme. Auch kann er nicht erkennen, wo sich die Grenzen der überwachten Örtlichkeit befinden und wie er sich durch Verlassen der Örtlichkeit der Maßnahme entziehen kann.

Im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit kann festgestellt werden, dass die Maßnahme grundsätzlich geeignet ist, um unerlaubte Ansammlungen – mitunter auch solche, die sich in der Entstehung befinden – zu erkennen und damit eine (frühzeitige) Möglichkeit der Unterbindung zu fördern. Die Erforderlichkeit kann beispielsweise dann gegeben sein, wenn die örtlichen Gegebenheiten (z. B. unübersichtliches Gebiet) eine andere, mildere Eingriffsmaßnahme (z. B. Beobachtung durch Polizeibeamte) zur Zweckerreichung nicht zulassen. Während die Angemessenheit einer Datenerhebung mittels (einfacher) Bildübertragung im Hinblick auf eine erhebliche Ordnungswidrigkeit grundsätzlich nicht von vorneherein ausgeschlossen ist, dürfte ein Eingriff unter Verwendung von Drohnen aufgrund der damit verbundenen höheren Eingriffsintensität für den in Rede stehenden Sachverhalt nicht mehr zu rechtfertigen sein. Dies ist auch durch die Streubreite der Maßnahme begründet.

Insgesamt betrachtet erscheint der Einsatz von Drohnen durch die Polizei NRW zur Feststellung von unzulässigen Ansammlungen in der Öffentlichkeit im Sinne der CoronaSchVO nicht rechtmäßig. Selbst wenn man die übrigen (Tatbestands)Voraussetzungen als erfüllt ansieht, so fehlt es zum einen – aufgrund einer (derzeit noch) nicht vorhandenen Kenntlichmachung der Drohne als polizeiliches Einsatzmittel – an der Erkennbarkeit für den Betroffenen und damit an der gesetzlich vorgeschriebenen Offenheit der Datenerhebung. Zum anderen ist eine solche Maßnahme nicht angemessen; der mit der Maßnahme verbundene Grundrechtseingriff steht aufgrund seines intensiven Ausmaßes außer Verhältnis zu dem Zweck der Verhütung der Ordnungswidrigkeit nach der CoronaSchVO.

Mit der drohnengestützten Überwachung des Ansammlungsverbotes nach der CoronaSchVO geht die Polizei offensichtlich zu weit. Bei anderen Anlässen ist der unterstützende Einsatz einer Drohne sicherlich zulässig. Sofern die Polizei NRW zukünftig Drohnen für eine Vielzahl von Einsatzanlässen einsetzen möchte, erscheint – neben einer Kenntlichmachung für offene Maßnahmen – die Aufnahme von speziellen Befugnisnormen in das PolG NRW notwendig. Dies trägt auch zur Förderung der Rechts- und Handlungssicherheit der die Drohnen einsetzenden KPB und der für sie tätig werdenden Polizeibeamtinnen und Polizeivollzugsbeamte bei.

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[ii] Sartory 2020.
[iii] Vgl. Welt 2020; RP Online 2020.
[iv] Bußgeldkatalog CoronaSchVO mit Stand 30.03.2020 abrufbar unter https://www.land.nrw/sites/default/files/asset/document/2020-03-30_bussgeldkatalog.pdf.
[v] Vgl. Nickel 2020.
[vi] Vgl. Sartory 2020.
[vii] Vgl. IM NRW 2020a, S. 3-4.
[viii] Vgl. Müller-ter Jung & Lewin 2019, 654.
[ix] Als Grundlage dient die CoronaSchVO in der Fassung vom 30.03.2020 bzw. die ab dem 31.03.2020 in Kraft getretene Fassung (aufgrund Verordnung zur Änderung der Verordnung zum Schutz vor Neuinfizierungen mit dem Coronavirus SARS-CoV-2, GV.NRW.2020, S.202), da die Einsätze der Drohnen durch die PP Dortmund und Düsseldorf in den Zeitraum deren Gültigkeit fielen.
[x] Kornmeier 2012, S. 10-11.
[xi] Ebd. S. 92.
[xii] Vgl. IM NRW 2020b, S. 3.
[xiii]Vgl. Schreiber 2016, S. 974-975.
[xiv] Plath/Schreiber 2016, S. 54.
[xv] Vgl. Fisahn & Kutscha 2018, S. 36.
[xvi] Zur Anwendbarkeit des Datenschutzrechts nach der DSGVO, der Datenschutz-Richtlinie im Bereich von Justiz und Inneres (JI-RL) sowie dem Datenschutzgesetz NRW (DSG NRW) werden in dieser Hausarbeit aus Kapazitätsgründen keine weiterführenden Ausführungen gemacht.
[xvii] Vgl. Müller-ter Jung & Rexin 2019, 646 mit Hinweis auf Primärquellen.
[xviii] Kornmeier 2012, S. 104.
[xix] Ebd. S. 92.
[xx] Plath/Schreiber 2016, S. 55.
[xxi] Vgl. Braun 2012, S. 106.
[xxii] Ebd. S. 113.
[xxiii] Vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, 1 BvR 209/83 u. a. – „Volkszählung“.
[xxiv] Vgl. VerfG, Urteil vom 09.03.1988, 1 BvL 49/86.
[xxv] Vgl. Desoi 2018, S. 75.
[xxvi] VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.07.2003, 1 S 377/02.
[xxvii] Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.02.2007, 1 BvR 2368/06
[xxviii] Vgl. u. a. a.a.O.; BVerwG, Urteil vom 25.01.2012, 6 C 9.11; VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.07.2003, 1 S 377/02; VG Halle, Beschluss vom 17. Januar 2000, 3 B 121/99 HAL; VG Hannover, Urteil vom 14.07.2011, 10 A 5452/10; VG Hannover, Urteil vom 09.06.2016, 10 A 4629/11; Maximini 2011, S. 89.
[xxix] Vgl. BVerfG, Beschluss vom 17.02.2009, 1 BvR 2492/08.
[xxx] Vgl. Keller, 2012, Rn. 11-12.
[xxxi] Vgl. VG Karlsruhe, Urteil vom 10.10.2001, 11 K 191/01; VG Halle, Beschluss vom 17. Januar 2000, B 121/99 HAL.
[xxxii] Vgl. Müller 1997, S. 77-78.
[xxxiii] Vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, 1 BvR 209/83 u. a. – „Volkszählung“.
[xxxiv] Vgl. VG Hannover, Urteil vom 09.06.2016, 10 A 4629/11.
[xxxv] Vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, 1 BvR 209/83 – „Volkszählung; OVG Münster, Urteil vom 21.08.2009, 1 K 1403/08.
[xxxvi] Vgl. VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 21.07.2003, 1 S 377/02; ähnlich: VG Hannover, Urteil vom 14.07.2011, 10 A 5452/10.
[xxxvii] Vgl. Bumke & Voßkuhle 2015, S. 104.
[xxxviii] Vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.02.2007, 1 BvR 2368/06.
[xxxix] Vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.04.2006, 1 BvR 518/02; BVerfG, Urteil vom 11.03.2008, 1 BvR 2074/05 u. 1 BvR 1254/07 – „Rasterfahndung II“.
[xl] Vgl. Müller-ter Jung & Rexin 2019, 647.
[xli] Vgl. Petri 2018, S. 986.
[xlii] Vgl. Kornmeier 2012, S. 152.
[xliii] Vgl. Kay & Keller 2016, S. 2 – 4.
[xliv] Vgl. BVerfG, Urteil vom 15.12.1983, 1 BvR 209/83 u. a. – „Volkszählung“.
[xlv] ZVO-IfSG aufgehoben mit Ablauf vom 14.04.2020. Ersetzt durch das Gesetz zur Regelung besonderer Handlungsbefugnisse im Rahmen einer epidemischen Lage von nationaler und landeweiter Tragweite und zur Festlegung der Zuständigkeiten nach dem Infektionsschutzgesetz (Infektions- und Befugnisgesetz – IfSBG-NRW), Inkrafttreten am 15.04.2020 (GV.NRW.2020.S.218b); §§ 2, 3 IfSBG-NRW sind inhaltsgleich zu §§ 2, 3 ZVO-IfSG.
[xlvi] § 9 IfSBG-NRW ist inhaltsgleich zu § 9 ZVO-IfSG.
[xlvii] Vgl. Schütte, Braun & Keller (2016), S. 21.
[xlviii] Vgl. Kay & Keller 2016, S. 28.
[xlix] Vgl. Schütte, Braun & Keller (2016), S. 21.
[l] Ebd. S. 22.
[li] Vgl. Fredrich 2019, S. 33.
[lii] Petri 2018, S. 986.
[liii] Vgl. Müller-ter Jung & Rexin 2019, 648.
[liv] Vgl. Hauk 2017, S. 924.
[lv] Vgl. Müller-ter Jung & Rexin 2019, 647, 648.
[lvi] Vgl. Keller 2012, Rn. 36.
[lvii] Auf die weiteren Möglichkeiten des § 15 – Datenerhebung bei öffentlichen Veranstaltungen und dem Aspekt der Verhinderung von Straftaten – wird in dieser Hausarbeit aufgrund der Thematik nicht eingegangen.
[lviii] Vgl. Baldarelli & von Prondzinski, S. 66.
[lix] Vgl. Müller-ter Jung & Rexin 2019, 648.
[lx] Ebd. 650.
[lxi] Vgl. Tegtmeyer & Vahle 2018, S. 176-177.
[lxii] Braun 2012, S. 105.
[lxiii] Ebd. S. 106 – 107.
[lxiv] Ziff. 15.12 Verwaltungsvorschrift zum PolG NRW (VV PolG NRW).
[lxv] Vgl. Keller 2012, Rn. 69.
[lxvi] Vgl. BVerfG, Urteil vom 27.02.2008, 1 BvR 370/07 u. 1 BvR 595/07 – „Online-Durchsuchung“.
[lxvii] Vgl. Braun 2012, S. 108.
[lxviii] Vgl. BVerfG, Urteil vom 20.04.2016, 1 BvR 966/09 u. 1 BvR 1140/09 – „BKA-Gesetz“.
[lxix] Vgl. Braun 2012, S. 108.
[lxx] Ebd. S. 108 mit Hinweis auf Primärquellen.
[lxxi] Vgl. Keller 2012, Rn. 72.
[lxxii] Roggan 2011, S. 590-591.
[lxxiii] Vgl. Müller-ter Jung & Rexin 2019, 647.
[lxxiv] Ebd. 648.
[lxxv] Vgl. VG Hannover, Urteil vom 14.07.2011, 10 A 5452/10.
[lxxvi] Vgl. IM NRW 2020b, S. 4.
[lxxvii] Vgl. Schütte 2012, S. 16.
[lxxviii] Vgl. Schütte, Braun & Keller (2016), S. 32-33.
[lxxix] Vgl. Tetsch & Baldarelli (2011). S. 128.
[lxxx] Vgl. BVerfG, Beschluss vom 20.06.1984, 1 BvR 1494/78.
[lxxxi] Vgl. Kornmeier 2012, S. 218.
[lxxxii] Vgl. § 2 Abs. 1 PolG NRW.
[lxxxiii] Vgl. Straub 2019, S. 41, hier in Bezug auf Bildaufnahmen von Versammlungsteilnehmern mittels Drohne nach § 19a VersG.
[lxxxiv] Vgl. Kornmeier 2012, S. 195 – 196.
[lxxxv] Ebd. S. 196 mit Hinweis auf Primärquelle.
[lxxxvi] Vgl. § 2 Abs. 2 PolG.
[lxxxvii] Vgl. Kornmeier 2012, S. 218 – 221.